BAC 2025-16508

Publicatiedatum 08-09-2026

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

Het door gemachtigde namens belanghebbende ingediende bezwaarschrift is gericht tegen de door UHT genomen definitieve beschikking compensatie kinderopvangtoeslag van 6 mei 2024.

Aan belanghebbende is met toepassing van de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: Wht) geen compensatie toegekend voor de jaren 2011 en 2012.

Procesverloop

• Belanghebbende heeft op 21 april 2021 verzocht om een herbeoordeling van de kinderopvangtoeslag (hierna: KOT) over de jaren 2009 tot en met 2012.
  In overleg met belanghebbende is dit verzoek beperkt tot de jaren 2011 en 2012.
• UHT heeft bij besluit van 22 april 2022 aan belanghebbende medegedeeld dat zij nog niet in aanmerking komt voor een betaling van € 30.000,- op grond van de Catshuisregeling.
• De Commissie van Wijzen (hierna: CvW) heeft haar beoordeling van het verzoek van belanghebbende op 26 april 2024 aan UHT toegestuurd. De CvW heeft geadviseerd dat de Dienst Toeslagen zich terecht op het standpunt stelt dat de compensatieregeling van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet niet van toepassing is voor de toeslagjaren 2011 en 2012.
• UHT heeft bij het bestreden besluit aan belanghebbende medegedeeld dat zij geen recht heeft op compensatie voor de jaren 2011 en 2012.
• Gemachtigde heeft bij brief van 31 mei 2024 tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend.
• Gemachtigde heeft bij brief van 30 juli 2024 het bezwaarschrift aangevuld.
• UHT heeft op 4 september 2025 schriftelijk gereageerd op het bezwaarschrift.

• Gemachtigde heeft bij brief van 23 februari 2026 het bezwaarschrift nogmaals aangevuld.
• Op 6 maart 2026 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Van de hoorzitting is een verslag gemaakt, dat achter het advies is gevoegd.
• UHT heeft, daartoe door de Commissie ter zitting verzocht, op 8 april 2026 een nadere schriftelijke reactie ingediend.
• Gemachtigde heeft daar op 10 april 2026 op gereageerd.
• Dit advies wordt uitgebracht door de voorzitter en twee commissieleden.

Ontvankelijkheid

Niet in geschil is dat het bezwaarschrift ontvankelijk is.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

De Commissie ziet zich gesteld voor de beantwoording van de vraag of UHT terecht en op goede gronden is gekomen tot haar beslissing om het verzoek van belanghebbende om compensatie of tegemoetkoming voor de jaren 2011 en 2012 af te wijzen.

Beoordeling toeslagjaar 2011
Belanghebbende betoogt dat UHT heeft miskend dat voor het toeslagjaar 2011 recht bestaat op compensatie wegens vooringenomen handelen, omdat B/T bij de beschikking van 1 september 2011 feitelijk, zonder bij belanghebbende uitvraag te doen, de KOT op nihil heeft gesteld met ingang van 1 juli 2011 wegens het ontbreken van een LRKnummer. In dit verband betoogt zij dat de brief van
16 augustus 2011 niet als uitvraagbrief kan gelden, omdat daarin geen termijn is gesteld voor herstel van het gebrek. Subsidiair betoogt belanghebbende, met verwijzing naar het beleid van UHT, neergelegd in (thans) paragraaf 3.1.10 van het Handboek IB- en Vaktechniek (hierna: het Handboek), dat recht bestaat op compensatie wegens hardheid van het stelsel omdat belanghebbende niet bekend was met het vervallen van de registratie van de kinderopvanginstelling en haar dit niet kan worden tegengeworpen. Belanghebbende stelt dat het een terugvordering van meer dan € 1500,- betreft en dat zij hierdoor, gelet op de reeds bij haar bestaande financiële problemen, onevenredig hard is geraakt. 

De Commissie overweegt als volgt. Voor compensatie komt, ingevolge het bepaalde in de Wht, kortweg, in aanmerking de ouder van wie aannemelijk is dat de vaststelling van zijn of haar aanspraak op KOT in enig jaar onderdeel is geweest van een vooringenomen handelwijze of van hardheid van B/T, of indien sprake is geweest van een onterechte kwalificatie Opzet/Grove Schuld (hierna: O/GS-kwalificatie).

Naar de opvatting van de Commissie slaagt het betoog van belanghebbende niet. Op 20 juni 2011 had het oudste kind van belanghebbende de leeftijd van vier jaar bereikt en daarmee was de dagopvang voor dit kind beëindigd. Gelet op het door UHT gehanteerde beleid, zoals bepaald in paragraaf 3.1.4 van het Handboek is geen sprake van vooringenomen handelen ingeval van een stopzetting van de KOT op het moment dat het kind naar de basisschool gaat. Belanghebbende heeft op 12 juni 2011 een wijzigingsformulier ingestuurd, waarop zij voor dit kind opvang bij de BSO heeft aangekruist met ingang van 1 juli 2011. Dit formulier moet volgens de Commissie worden beschouwd als een aanvraag voor een nieuwe opvangsoort, waarvoor belanghebbende ingevolge het bepaalde in artikel 4:2, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gehouden was om zelf het juiste LRK-nummer te verstrekken. In overeenstemming met het bepaalde in artikel 4:5, eerste lid, van de Awb, heeft B/T belanghebbende bij brief van 16 augustus 2011, in de gelegenheid gesteld om het gebrek in die aanvraag te herstellen, alvorens op deze aanvraag te beslissen. Niet bestreden is dat belanghebbende bij wijzigingsformulier van 8 september 2011 het juiste LRK-nummer heeft doorgegeven, waarna B/T de KOT voor het oudste kind bij beschikking van 5 oktober 2011 alsnog heeft toegekend. De Commissie acht de termijn waarop B/T, na ontvangst van de benodigde gegevens, op de aanvraag heeft beslist niet onredelijk lang. Met UHT is de Commissie dan ook van opvatting dat voor dit toeslagjaar geen sprake is van vooringenomen handelen door B/T.

Met betrekking tot het betoog van belanghebbende dat recht bestaat op compensatie op grond van hardheid overweegt de Commissie het volgende. Uit de beschikking van 5 oktober 2011 leidt de Commissie af dat de KOT voor het oudste kind alsnog aan belanghebbende is toegekend met ingang van 1 oktober 2011 en ten onrechte niet met terugwerkende kracht is toegekend tot 1 juli 2011, zijnde de datum met ingang waarvan KOT was aangevraagd en de opvang bij de BSO is gestart. De Commissie acht evenwel de feitelijke gevolgen hiervan te gering om de conclusie te rechtvaardigen dat sprake is van ‘onbillijkheden van overwegende aard’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wht. Daarbij neemt de Commissie in aanmerking dat belanghebbende per 1 juli 2011 óók een wijziging in het aantal uren opvang heeft doorgegeven, waarbij het aantal uren opvang voor haar oudste kind aanzienlijk is teruggebracht van 80 uur naar 20 uur per maand en voor haar jongste kind van 80 uur naar 60 uur per maand. Ook is sprake van een hoger toetsingsinkomen. De Commissie stelt aan de hand van het betaal- en verrekenoverzicht van het Landelijk Incasso Centrum (LIC) vast dat tot en met
19 augustus 2011 uitbetaling van de KOT heeft plaatsgevonden op basis van de oorspronkelijke 80 uur voor beide kinderen. Uit het vorenstaande volgt dat het overgrote deel van het teruggevorderde en verrekende bedrag betrekking heeft op te hoog toegekende voorschotten die naar aanleiding van reguliere wijzigingen in het aantal opvanguren en het toetsingsinkomen zijn bijgesteld en ertoe hebben geleid dat vanaf oktober 2011 aan belanghebbende geen KOT meer is uitbetaald. Deze reguliere wijzigingen bieden in beginsel geen aanspraak op een tegemoetkoming op grond van hardheid. Het bedrag aan gemiste KOT als gevolg van het niet met terugwerkende kracht toekennen van de KOT voor het oudste kind voor de maanden juli tot en met september 2011 bedraagt, uitgaande van het in de beschikking van 5 oktober 2011 toegekende maandbedrag van € 111,99 voor 20 uur opvang tegen een uurtarief van € 6,15, in totaal € 336,-. De Commissie acht niet aannemelijk geworden dat de door belanghebbende gestelde financiële problemen (uitsluitend) als gevolg van het niettoekennen van dit bedrag zijn ontstaan. De Commissie merkt tevens op dat de neerwaartse bijstelling als gevolg van de beschikking van 1 september 2011 voor het overgrote deel heeft plaatsgevonden door verrekening van de KOT met nog niet uitgekeerde KOT in het toeslagjaar 2011 zelf en dat belanghebbende in dit verband uitsluitend op 7 november 2011 zelf een bedrag van € 390,- heeft terugbetaald. In dit bedrag, hoezeer belanghebbende daar mogelijk hinder van heeft ondervonden, ziet de Commissie onvoldoende aanleiding om de door belanghebbende gestelde financiële problemen aan te nemen. De Commissie stelt verder vast dat de juistheid van de verdere verlaging van de KOT bij definitieve beschikking van
23 mei 2014 op basis van de door belanghebbende ingestuurde facturen in deze procedure niet is bestreden. In het licht van het vorenstaande concludeert de Commissie dat belanghebbende voor dit toeslagjaar evenmin in aanmerking komt voor compensatie op grond van hardheid.

Beoordeling toeslagjaar 2012
Belanghebbende voert aan dat UHT volgens het interne tabblad ‘Analyse’ (productie 0800003) eerst recht op compensatie op grond van vooringenomen handelen heeft aangenomen, maar daar in de definitieve beslissing op is teruggekomen. In dit kader doet zij een beroep op het vertrouwensbeginsel, stellende dat zij aan het eerdere standpunt van UHT het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat voor dit toeslagjaar compensatie zou worden toegekend. Belanghebbende betoogt dat er wel sprake is van vooringenomen handelen omdat een opvangperiode ontbrak in de KOI-viewer en belanghebbende in deze periode een wijziging heeft doorgegeven (stopzetting per 20 december 2012) waardoor aannemelijk is dat vóór deze datum opvang is afgenomen. Dit had voor B/T aanleiding moeten zijn om aan de juistheid en volledigheid van de gegevens van de KOI-viewer te twijfelen en bij belanghebbende uitvraag te doen. Belanghebbende betoogt verder dat UHT ten onrechte ‘evident geen recht op KOT’ heeft aangenomen, nu aannemelijk is dat daadwerkelijk kinderopvang is afgenomen en bovendien sprake was van een uitloopperiode waarin zij gedurende drie maanden na aanvang van haar WW-uitkering recht had op KOT. Ook stelt zij na afloop van deze uitloopperiode te hebben voldaan aan de voorwaarden om als ‘doelgroeper’ te worden aangemerkt.

De Commissie overweegt als volgt. In de bestreden beslissing en ook in de nadere schriftelijke reactie van 8 april 2026 heeft UHT erkend dat in het toeslagjaar 2012 sprake was van vooringenomen handelen.

Op grond van artikel 2.1, lid 1, van de Wht kent UHT op aanvraag compensatie toe als aan de toepassingsvereisten als bedoeld in dat artikellid wordt voldaan. Ingevolge artikel 2.1, lid 2, van de Wht wordt de compensatie echter niet toegekend indien de door de aanvrager van KOT geleden schade te wijten is aan ernstige onregelmatigheden die aan hem toerekenbaar zijn. De situatie van “evident geen recht” op KOT, waar UHT op doelt, valt onder artikel 2.1, lid 2, van de Wht. De Commissie overweegt dat de bewijslast hiervoor bij UHT ligt.

In het Handboek van UHT, versie 3.14, pagina 20, is vermeld: “Als je evident geen recht op KOT stelt moet je zeker weten dat er geen opvang is geweest over die periode of dat de ouder (of toeslagpartner) niet voldeden aan de eisen om KOT te ontvangen.”

Met betrekking tot de door UHT gestelde evidente afwezigheid van kinderopvang na april 2012 is de Commissie van opvatting dat, juist nu het ontbreken van gegevens in de KOIviewer met betrekking tot opvang na april 2012, terwijl daarvoor wel KOT was aangevraagd én belanghebbende in die periode een stopzetting van de KOT per 20 december 2012 heeft doorgegeven, reden was voor twijfel aan de juistheid van die gegevens, UHT thans niet op basis van het ontbreken van die gegevens kan concluderen dat geen opvang heeft plaatsgevonden. Gelet op de verklaringen van belanghebbende, acht de Commissie voldoende aannemelijk dat opvang heeft plaatsgevonden tot en met 20 december 2012.

Niet bestreden is dat belanghebbende vanaf 27 april 2012 een WW-uitkering ontving. Nu de aanwezigheid van kinderopvang na april 2012 aannemelijk moet worden geacht, staat daarmee vast dat de in artikel 1.6, vijfde lid, van de op dat moment geldende “Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen” genoemde uitloopperiode van drie maanden na aanvang van de WW-uitkering van belanghebbende, van toepassing was en dat belanghebbende voor de maanden mei tot en met juli 2012 recht had op KOT. Dit betekent dat voor deze periode de door UHT zelf aangenomen vooringenomenheid van toepassing is.

Tussen partijen is evenmin in geschil dat belanghebbende vanaf 30 augustus 2012 tot en met 31 december 2012 een ziektewetuitkering ontving. Uit de stukken blijkt niet dat belanghebbende een re-integratietraject volgde en in de systemen van B/T staan geen gewerkte uren geregistreerd. Verder heeft de Commissie ook geen aanknopingspunten kunnen vinden voor de conclusie dat de gezondheidstoestand van belanghebbende zodanig was dat zij niet zelf voor de kinderen kon zorgen. Gelet hierop acht de Commissie de conclusie gerechtvaardigd dat belanghebbende in de periode augustus tot en met december 2012 niet voldeed aan de voorwaarden voor toekenning van de KOT. Daarmee bestond voor die periode “evident geen recht” op KOT en derhalve geen recht op compensatie op grond van de Wht.

Wat betreft het beroep op het vertrouwensbeginsel, dat gelet op het voorgaande slechts bespreking behoeft voor de periode augustus tot en met december 2012, geldt, zoals in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694), kortweg, is overwogen, dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.

Wat betreft de uitlatingen waarop belanghebbende zich in het kader van haar beroep op het vertrouwensbeginsel beroept, geldt het volgende.

Aan belanghebbende is bij vooraankondiging van 21 december 2023 medegedeeld dat zij niet in aanmerking komt voor compensatie op grond van de Wht. Over de daarbij als bijlage bijgevoegde ‘analyse’, met daarin een andersluidende conclusie betreffende het recht op compensatie voor het toeslagjaar 2012, is door de Commissie van Wijzen reeds om opheldering gevraagd, waarna UHT de analyse heeft aangepast in overeenstemming met de vooraankondiging. Het bestreden besluit is in overeenstemming daarmee genomen. Gelet hierop is volgens de Commissie van een toezegging dat recht bestaat op compensatie geen sprake. 
Het beroep van belanghebbende op het vertrouwensbeginsel strandt dus reeds in stap één. De Commissie adviseert UHT om het bezwaar in zoverre dan ook ongegrond te verklaren.

Gelet op het hiervoor overwogene adviseert de Commissie UHT om het bezwaar gedeeltelijk gegrond te verklaren voor zover dit ziet op de periode mei tot en met juli 2012 en hiervoor aan belanghebbende alsnog compensatie toe te kennen op grond van vooringenomenheid. De Commissie adviseert UHT om bij de beslissing op bezwaar daartoe een compensatieberekening op te stellen, voorzien van een toelichting, zodat voor belanghebbende inzichtelijk is hoe de verschillende componenten worden berekend.

Proceskostenvergoeding
Nu de Commissie het bezwaar tegen de bestreden beschikking gedeeltelijk gegrond acht en adviseert om het besluit te herroepen, adviseert de Commissie om het verzoek voor vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in deze bezwaarprocedure toe te wijzen. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft belanghebbende recht op een forfaitaire vergoeding op basis van twee procespunten (indienen van het bezwaarschrift en verschijnen hoorzitting) met een wegingsfactor 2. Net als in eerdere zaken adviseert de Commissie daarbij de hoogste vergoeding per procespunt toe te kennen.

Conclusie

Samengevat adviseert de Commissie om het bezwaar gedeeltelijk gegrond te verklaren voor zover dit ziet op de afwijzing van compensatie voor het toeslagjaar 2012 (periode mei tot en met juli 2012) en om:

• het bestreden besluit in zoverre te herroepen en aan belanghebbende alsnog compensatie op grond van vooringenomenheid toe te kennen voor de periode mei tot en met juli 2012;
• de bezwaren voor het overige ongegrond te verklaren;
• een vergoeding van de proceskosten voor de onderhavige bezwaarprocedure toe te kennen van twee procespunten met wegingsfactor twee voor het hoogste tarief.