BAC 2023-14988

Publicatiedatum 09-07-2026

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

Het door gemachtigde namens belanghebbende ingediende bezwaarschrift is gericht tegen de door UHT genomen definitieve beschikking tot beoordeling van de kinderopvangtoeslag van 12 juli 2023, kenmerk UHT-DCH ZV.

Aan belanghebbende is, met toepassing van de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: Wht), compensatie toegekend van € 16.989 voor de toeslagjaren 2010 en 2011. Vanuit de Catshuisregeling is dit bedrag aangevuld tot € 30.000. Voor de jaren 2005, 2006 en 2009 wordt geen compensatie toegekend.

Procesverloop

• Belanghebbende heeft op 13 april 2021 verzocht om een herbeoordeling van de kinderopvangtoeslag (hierna: KOT) over de toeslagjaren 2010 en 2011. In onderling overleg met de persoonlijk zaaksbehandelaar is de herbeoordeling uitgebreid tot de jaren 2005, 2006 en 2009 tot en met 2011.
• UHT heeft bij besluit van 21 augustus 2021 aan belanghebbende medegedeeld dat zij in aanmerking komt voor een betaling van € 30.000.
• De Commissie van Wijzen (hierna: CvW) heeft haar beoordeling van het verzoek van belanghebbende op 22 juni 2023 aan UHT toegestuurd. De CvW adviseerde dat voor 2005, 2006 en 2009 geen sprake is geweest van institutionele vooringenomenheid of bijzondere omstandigheden. Voor de toeslagjaren 2010 en 2011 is de compensatieregeling wel van toepassing.
• UHT heeft bij vooraankondiging aan belanghebbende een compensatie toegekend van € 16.988.
• Met de bestreden beschikking van 12 juli 2023, kenmerk UHT-DCH ZV, heeft UHT het compensatiebedrag vastgesteld op € 16.989 voor de toeslagjaren 2010 en 2011. Vanuit de Catshuisregeling is de vergoeding aangevuld tot € 30.000. Voor de jaren 2005, 2006 en 2009 heeft belanghebbende geen recht op de compensatieregeling.
• Gemachtigde heeft bij brief van 21 augustus 2023 tegen de bestreden beschikking een bezwaarschrift ingediend en dit bezwaar bij brief van 27 maart 2025 aangevuld.
• UHT heeft op 30 april 2025 schriftelijk gereageerd op het bezwaarschrift.
• Op 3 maart 2026 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Van deze hoorzitting is een verslag gemaakt, dat als bijlage bij het advies is gevoegd.
• Dit advies wordt uitgebracht door de voorzitter, eerste commissielid en tweede commissielid.

Ontvankelijkheid

Niet in geschil is dat het bezwaarschrift ontvankelijk is.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

De Commissie ziet zich gesteld voor de vraag of UHT de toegekende compensatie voor de jaren 2010 en 2011 op de juiste wijze heeft berekend en terecht en op goede gronden is gekomen tot haar beslissing om het verzoek van belanghebbende om compensatie of tegemoetkoming voor de jaren 2005, 2006 en 2009 af te wijzen.

Strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel

Met de door UHT in bezwaar ingediende nadere beschouwing en de daarbij overgelegde stukken – waaronder een uitvoerige toelichting aan de hand van de overzichten van het Landelijk Incasso Centrum (LIC) – is de bestreden beschikking in bezwaar voorzien van een aanvullende motivering en nadere onderbouwing. De Commissie stelt vast dat hiermee inzichtelijk is gemaakt op welke feiten, gegevens en berekeningen de bestreden beschikking(en) berusten.

Gelet hierop is naar het oordeel van de Commissie thans geen sprake (meer) van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Voor zover de bestreden beschikking op onderdelen summier gemotiveerd zou zijn geweest, geldt dat een dergelijk gebrek in bezwaar kan worden hersteld. De in bezwaar gegeven toelichting en overgelegde producties bieden daarvoor een toereikende grondslag.

De Commissie ziet daarom geen aanleiding om te oordelen dat de bestreden beschikking wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel herroepen dient te worden. De vraag of ten tijde van deze beschikking sprake was van een zorgvuldigheidsgebrek behoeft, gelet op het vorenstaande en nu dit niet tot een ander inhoudelijk oordeel leidt, geen nadere bespreking.

Deze bezwaargrond treft geen doel.

Toeslagjaar 2005

Belanghebbende stelt dat de KOT in 2005 neerwaarts is bijgesteld en dat bewijs ontbreekt waaruit blijkt waarom de Belastingdienst/Toeslagen (hierna: B/T) dit heeft gedaan. Mogelijk is de oorzaak minder opvanguren en een hoger toetsingsinkomen. In een dergelijke situatie ligt de bewijslast bij B/T. In reactie daarop stelt UHT dat vanwege de overgang van oude systemen slechts beperkte informatie beschikbaar is. Volgens UHT kan de verlaging van de KOT het gevolg zijn van een wijziging van het gezamenlijk toetsingsinkomen of van de opvanggegevens. Dat er sprake is van vooringenomenheid is volgens UHT niet aannemelijk en de verlaging zou het gevolg zijn van een automatische aanpassing.

De Commissie overweegt dat wanneer B/T een eerder toegekende KOT over 2005 verlaagt, zij dit deugdelijk moet motiveren op basis van concrete feiten en gegevens. Dit volgt uit het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. Van het bestuursorgaan mag worden verwacht dat wordt inzichtelijk gemaakt welke gegevens zijn gebruikt, welke bronnen zijn geraadpleegd en – indien stukken ontbreken – waarom deze niet meer beschikbaar zijn.

De enkele aanname dat de verlaging vermoedelijk het gevolg is van gewijzigde opvanggegevens en/of een gewijzigd toetsingsinkomen acht de Commissie onvoldoende. Een dergelijke veronderstelling, zonder nadere concretisering, vormt een te magere onderbouwing voor een ingrijpende wijziging van een toegekende aanspraak. Indien het oorspronkelijke dossier niet volledig kan worden gereconstrueerd, rust op B/T een verzwaarde motiveringsplicht.

De Commissie benadrukt dat de hersteloperatie toeslagen niet is gericht op het alsnog inhoudelijk herzien van de hoogte van de KOT, maar op compensatie in gevallen waarin sprake is geweest van vooringenomen handelen of andere onrechtmatigheden. Voor die beoordeling is wel vereist dat voldoende inzicht bestaat in de grondslag van de destijds genomen besluiten.

Nu een toereikende en concrete motivering ontbreekt en sprake is van bewijsnood die niet aan belanghebbende kan worden tegengeworpen, dient het voordeel van de twijfel aan belanghebbende te worden gegund. De Commissie gaat er daarom van uit dat de verlaging van de KOT van € 6.136 naar € 4.872 moet worden aangemerkt als het gevolg van vooringenomen handelen.

Deze bezwaargrond treft gelet op het voorgaande doel.

Afwijzing van compensatie over de toeslagjaren 2006 en 2009

De Commissie heeft geen aanknopingspunten kunnen vinden om te adviseren dat B/T bij de toekenning, aanpassing of terugvordering van de KOT over de toeslagjaren 2006 en 2009 institutioneel vooringenomen heeft gehandeld, dan wel dat het stelsel in deze gevallen te hard heeft uitgewerkt. De terugvordering van de KOT over deze toeslagjaren was gebaseerd op de vaststelling dat een te hoog voorschot was toegekend. Dat voorschot is naar aanleiding van reguliere wijzigingen opnieuw berekend.

Voor het toeslagjaar 2006 zijn twee neerwaartse bijstellingen toegepast.

De eerste neerwaartse bijstelling was het gevolg van een door belanghebbende doorgegeven stopzetting per 15 juni 2006. Als gevolg daarvan is de KOT aangepast van € 5.484 naar € 2.498. De Commissie leidt uit het SAS-rapport af dat de KOT met de beschikking van 26 juni 2006 per 15 juni 2006 is stopgezet. Belanghebbende heeft tegen deze beschikking geen bezwaar aangetekend.

Hoewel in de onderliggende stukken over dit toeslagjaar beperkte informatie is opgenomen, waaronder over de stopzetting, acht de Commissie het aannemelijk dat belanghebbende hiervan melding heeft gemaakt bij B/T. B/T heeft op 30 juli 2007 het antwoordformulier van belanghebbende ontvangen, met daarbij gevoegd de jaaropgave van kinderopvanginstelling [naam] waaruit blijkt dat er opvang is afgenomen met een omvang van 2.288 uur. Uit deze opgave volgt ook dat de opvangperiode liep van 1 januari tot en met 14 juni 2006. In het ouderverhaal heeft belanghebbende over deze verlaging verklaard dat haar tweede kind op dat moment acht jaar was en met hulp van anderen van 15.30 tot 17.00 uur thuis kon blijven. Zij kon zich niet meer herinneren of zij gebruikmaakte van naschoolse opvang. De Commissie ziet in deze gang van zaken geen aanwijzingen dat B/T nog nadere uitvraagbrieven had moeten versturen. Het is de Commissie dan ook niet gebleken dat deze neerwaartse bijstelling het gevolg is geweest van vooringenomen handelen.

Nadien heeft belanghebbende een tweede neerwaartse beschikking ontvangen, gedateerd 8 april 2008, waarbij de KOT is aangepast van € 2.498 naar € 2.220. In deze beschikking is van een verhoogd toetsingsinkomen van € 26.578 naar €37.168 uitgegaan. Ook tegen deze beschikking heeft belanghebbende geen bezwaar gemaakt.

Met betrekking tot het toeslagjaar 2009 benadrukt de Commissie dat voor toekenning van compensatie op grond van institutionele vooringenomenheid of toepassing van de hardheidsregeling in beginsel vereist is dat sprake is geweest van een neerwaartse aanpassing van de KOT. In dat jaar heeft één neerwaartse correctie plaatsgevonden als gevolg van een stijging van het gezamenlijke toetsingsinkomen van € 36.100 naar € 39.664.

Bij beschikking van 28 april 2011 is de KOT aangepast van € 15.167 naar € 14.851. Daarbij heeft B/T rekening gehouden met het ondertekende antwoordformulier van 26 augustus 2010 en de daarbij gevoegde jaaropgave ten aanzien van het derde kind van belanghebbende, [naam]. Uit deze opgave blijkt dat opvang is afgenomen bij kinderopvanginstelling [naam] met een totale omvang van 2.880 uur. De Commissie volgt niet het standpunt dat B/T naar aanleiding van deze informatie nader onderzoek had moeten verrichten. Indien belanghebbende zich niet met deze definitieve vaststelling kon verenigen, had het indienen van bezwaar in de rede gelegen. Tegen de beschikking van 28 april 2011 is echter geen bezwaar gemaakt, zodat deze in rechte vaststaat. De overige bijstelling van KOT in dit toeslagjaar kan in deze bezwaarprocedure verder onbesproken blijven omdat compensatie slechts aan de orde is bij een neerwaartse bijstelling van de KOT.

De hiervoor genoemde bijstellingen zijn in overeenstemming met de geldende wet- en regelgeving uitgevoerd. Dergelijke bijstellingen geven in beginsel geen aanspraak op een zogenoemde hardheidstegemoetkoming. De Commissie heeft geen aanknopingspunten gevonden om in het geval van belanghebbende tot een ander oordeel te komen. Evenmin was sprake van een onterechte O/GS-kwalificatie, zodat ook op die grond geen aanspraak bestaat op vergoeding.

Gelet op het voorgaande treft deze bezwaargrond geen doel.

Stopzetting van KOT vanaf 1 juni 2011

De Commissie ziet zich voorts voor de vraag gesteld of de grondslag in de compensatieberekening onder component a juist is vastgesteld. In dat verband is de telefonische stopzetting per 1 juni 2011, die in deze bezwaarprocedure ter discussie staat, van belang.

De Commissie stelt op basis van de onderliggende stukken vast dat de KOT bij beschikking van 12 augustus 2011 neerwaarts is bijgesteld van € 11.821 naar €4.926. Deze bijstelling volgde op het overleggen van bewijsstukken (contracten, overzichten en facturen) op 27 februari 2011. Uit deze stukken blijkt dat belanghebbende opvang heeft afgenomen in de periode van januari tot en met mei 2011.

Op 28 juli 2011 heeft B/T kennisgenomen van een telefonische melding dat belanghebbende voor het toeslagjaar 2011 de KOT per 1 juni 2011 wenste te beëindigen. Belanghebbende heeft in het kader van het bezwaar niet aannemelijk gemaakt dat deze melding niet van haar afkomstig was of niet namens haar is gedaan. Daarmee moet ervan worden uitgegaan dat de stopzetting van de KOT het gevolg was van een verifieerbare keuze van belanghebbende.

De Commissie concludeert dat de stopzetting vanaf 1 juni 2011 een reguliere administratieve handeling betreft en niet wijst op institutioneel vooringenomen handelen door B/T. Dergelijke bijstellingen geven in beginsel geen aanspraak op een zogenoemde hardheidstegemoetkoming. De Commissie heeft geen aanknopingspunten gevonden om in het geval van belanghebbende tot een ander oordeel te komen.

Gelet op het voorgaande is het vaststellen van component a op € 11.821 in de compensatieberekening niet aan de orde.

Toekennen van compensatie over de toeslagjaren 2010 en 2011

Belanghebbende heeft in toeslagjaar 2010 een transitievergoeding ontvangen, waardoor het gezamenlijk toetsingsinkomen aanzienlijk is gestegen. Voor toeslagjaar 2011 is geen KOT toegekend, terwijl belanghebbende wel afhankelijk was van kinderopvang. Op 3 december 2010 heeft belanghebbende wijzigingen doorgegeven met betrekking tot het aantal uren, de periode, het tarief en het toetsingsinkomen, ingaande 1 januari 2011.

De Commissie merkt op dat belanghebbende over de toeslagjaren 2010 en 2011 al is gecompenseerd vanwege vooringenomen handelen. De bezwaargronden van belanghebbende hebben betrekking op dit vooringenomen handelen door B/T, zodat de behandeling hiervan onbesproken kan blijven.

Wel merkt de Commissie op dat de rentevergoeding voor de gemiste KOT over toeslagjaar 2010 moet worden aangepast van € 1.086 naar € 1.087. Door gegrondverklaring van het bezwaarschrift loopt de vergoeding voor immateriële schade door tot en met de datum waarop de beslissing op bezwaar wordt genomen. In de compensatieberekening zal de aanvullende vergoeding van 1% van het subtotaal opnieuw worden berekend.

Verder kan de Commissie zich verenigen met de beschouwing van UHT van 30 april 2025, waarin wordt vastgesteld dat belanghebbende alsnog recht heeft op een O/GS-tegemoetkoming voor de periode juni tot en met december 2011. De hoogte van deze tegemoetkoming bedraagt € 1.739.

Proceskostenvergoeding

Belanghebbende heeft verzocht om een vergoeding van de proceskosten. Volgens artikel 7:15 van de Awb worden proceskosten alleen vergoed als de bestreden beschikking wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Op grond van de op dit punt heersende rechtspraak (zie bijvoorbeeld CRvB 9 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3140, JB 2021/25), is herroeping in de zin van artikel 7:15 lid 2 Awb aan de orde als het primaire besluit wordt gewijzigd ten aanzien van het met dat besluit beoogde rechtsgevolg. De aanpassing van de compensatieberekening heeft niet tot gevolg dat belanghebbende recht heeft op een hoger bedrag aan compensatie dan de al eerder uitgekeerde € 30.000. De aanpassing van de compensatieberekening heeft wel tot gevolg dat het vertrekpunt voor een eventuele procedure over aanvullende compensatie voor de werkelijke schade verandert. De Commissie is daarom, in lijn met de genoemde rechtspraak en rekening houdend met het systeem van de Wht, van oordeel dat het gaat om een wijziging van het rechtsgevolg. Daarom adviseert de Commissie aan UHT om een vergoeding van de proceskosten toe te kennen.

Conclusie

Samengevat adviseert de Commissie om:

• het bezwaar tegen de beschikking van 12 juli 2023 gedeeltelijk gegrond te verklaren;
• belanghebbende voor toeslagjaar 2005 te compenseren vanwege vooringenomenheid;
• voor toeslagjaar 2010 de compensatieberekening aan te passen voor de rentevergoeding van de gemiste KOT, uitgaande van € 1.087; de vergoeding voor immateriële schade opnieuw te berekenen en te laten doorlopen tot de datum waarop de beslissing op bezwaar wordt genomen; de aanvullende vergoeding eveneens opnieuw te berekenen en aan te passen;
• belanghebbende voor toeslagjaar 2011 in aanmerking te laten komen voor een O/GS-tegemoetkoming van € 1.739;
• een vergoeding van de proceskosten voor de onderhavige bezwaarprocedure toe te kennen.