BAC 2023-14708

Publicatiedatum 05-02-2026

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

Het door gemachtigde namens belanghebbende ingediende bezwaarschrift is gericht tegen de door UHT genomen definitieve beschikking beoordeling kinderopvangtoeslag (hierna: KOT) van 3 oktober 2023 met kenmerk UHT-DCHA.

Aan belanghebbende is met toepassing van de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: Wht) geen compensatie toegekend voor de jaren 2009 tot en met 2011.

Procesverloop

• Belanghebbende heeft op 8 februari 2021 verzocht om een herbeoordeling van de KOT over toeslagjaar 2011. In overleg met de persoonlijk zaaksbehandelaar is het herbeoordelingsverzoek aangepast naar de jaren 2009 tot en met 2011.
• UHT heeft met de voorlopige beslissing integrale beoordeling KOT van 31 augustus 2023 aan belanghebbende medegedeeld dat zij over de jaren 2009 tot en met 2011 niet in aanmerking kan komen voor compensatie dan wel tegemoetkoming.
• UHT heeft bij bestreden beschikking van 3 oktober 2023 aan belanghebbende medegedeeld dat zij geen recht heeft op compensatie voor de jaren 2009 tot en met 2011.Gemachtigde heeft bij brief van 17 oktober 2023 tegen deze beschikking een bezwaarschrift ingediend.
• UHT heeft op 4 maart 2025 schriftelijk gereageerd op het bezwaarschrift.

• Op 14 juli 2025 heeft gemachtigde per email aanvullende gronden ingebracht.

• Op 14 juli 2025 heeft gemachtigde op haar verzoek de beschouwing en het ouderdossier per email toegestuurd gekregen.
• Op 15 juli 2025 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Van de hoorzitting is een verslag gemaakt, dat achter het advies is gevoegd.
• Op 22 juli 2025 heeft UHT nog een aanvullende beschouwing ingebracht.
• Op 1 augustus 2025 heeft gemachtigde op de beschouwing gereageerd.
• Dit advies wordt uitgebracht door de voorzitter, eerste commissielid en tweede commissielid.

Ontvankelijkheid

Niet in geschil is dat het bezwaarschrift ontvankelijk is.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

De Commissie zal eerst ingaan op de volgende bezwaargronden:

• Op de zaak betrekking hebbende stukken;
• Ontbreken van de bijlagen bij het bezwaarschrift van 17 maart 2011;
• Zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.

Op de zaak betrekking hebbende stukken

Gemachtigde heeft verzocht om de onderliggende stukken.

De Commissie stelt vast dat gemachtigde de schriftelijke beschouwing en het ouderdossier op 7 mei 2025 heeft ontvangen. Op verzoek van gemachtigde zijn op 14 juli 2025 het ouderdossier en de beschouwing nogmaals toegezonden. De Commissie heeft geen aanknopingspunten gevonden om aan te nemen dat niet is voldaan aan de in artikel 7:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde verplichting om alle op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage te leggen.

Ontbreken van de bijlagen bij het bezwaarschrift van 17 maart 2011

Gemachtigde voert aan dat in het bezwaarschrift van 17 maart 2011 wordt verwezen naar vier bijlagen. Deze stukken zijn niet aangetroffen in de onderliggende stukken. Op 25 juli 2025 heeft UHT in de aanvullende beschouwing de beschikking van 10 februari 2011 toegevoegd. In deze beschikking is een herberekening van de KOT gemaakt na een wijziging van de opvanguren (bijlage 1 van het bezwaarschrift van 17 maart 2011).

Tevens is bijgevoegd de beschikking van 12 maart 2011, waarin de KOT opnieuw is berekend na een doorgegeven stopzetting per 17 maart 2011 (bijlage 2 van het bezwaarschrift van 17 maart 2011). In de beschouwing heeft UHT toegelicht dat in de systemen van de Belastingdienst/Toeslagen (hierna: B/T) geen beschikking van 10 maart 2011 met acceptgiro en geen brief over een betalingsregeling is aangetroffen.

De Commissie betreurt dat de beschikking van 10 maart 2011 en de brief over de betalingsregeling niet meer in de systemen van B/T te achterhalen zijn. Desondanks is de Commissie van mening dat het ontbreken van deze documenten een zorgvuldige beoordeling van de bestreden beschikking niet in de weg staat. De op de zaak betrekking hebbende stukken bieden voldoende basis voor een volledige en juiste beoordeling van de onderliggende kwestie.

Zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel

Belanghebbende stelt dat de bestreden beschikking in strijd is genomen met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. De uitgevoerde Maatwerk Integrale Beoordeling (hierna: MIB-beoordeling) is volgens belanghebbende in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel tot stand gekomen. UHT stelt daarentegen dat de bestreden beschikking op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en dat, mede aan de hand van de beschouwingen en verwijzingen naar diverse op de zaak betrekking hebbende stukken, geen strijd bestaat met het motiveringsbeginsel.

De Commissie kan UHT volgen in haar standpunt ten aanzien van de motivering van het besluit en de zorgvuldigheid van het onderliggende onderzoek. Door middel van de beschouwing en de bijbehorende producties is de bestreden beschikking voldoende onderbouwd en zorgvuldig tot stand gekomen.

De Commissie kan zich niet vinden in de algemene stelling van belanghebbende dat een MIB-beoordeling ten opzichte van de Reguliere Integrale Beoordeling (hierna: RIB) per definitie leidt tot een onzorgvuldige beoordeling. Belanghebbende zal haar stelling met concrete bezwaargronden aannemelijk moeten maken. De enkele bewering dat bij een MIB-beoordeling geen persoonlijke zaakbehandelaar is betrokken en dat in het informatie- en beoordelingsformulier geen tijdlijn meer is opgenomen, maakt de beoordeling niet onzorgvuldig. Dit geldt eveneens voor de stelling van belanghebbende dat een MIB-beoordeling standaard leidt tot een afwijzing van compensatie. De Commissie merkt op dat deze stellingen niet aannemelijk zijn gemaakt door een logische en draagkrachtige onderbouwing, zodat deze bezwaargronden geen doel treffen.

De Commissie ziet zich verder gesteld voor de vraag of UHT terecht en op goede gronden is gekomen tot haar beslissing om het verzoek van belanghebbende om compensatie of tegemoetkoming af te wijzen.

Toeslagjaar 2009

Belanghebbende stelt dat B/T de KOT voor toeslagjaar 2009 neerwaarts heeft bijgesteld op basis van informatie uit de KOI-viewer. Belanghebbende heeft niet de mogelijkheid gehad om op deze eenzijdige bijstelling te reageren. UHT antwoordt hierop dat de neerwaartse bijstelling in 2009 inderdaad is gebaseerd op de gegevens uit de KOI-viewer. Hieruit blijkt dat belanghebbende minder opvanguren heeft afgenomen en dat uitgegaan dient te worden van een hoger toetsingsinkomen dan eerder opgegeven. Er is geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de informatie uit de KOI-viewer, wat ook door belanghebbende is bevestigd.

De Commissie is van oordeel dat het verlagen van de KOT zonder voorafgaande uitvraag, op basis van de uren zoals geregistreerd in de KOI-viewer, in beginsel niet vooringenomen is. Dit kan anders zijn indien B/T in redelijkheid had moeten twijfelen aan de juistheid van de gegevens in de KOI-viewer. De toets of B/T had moeten twijfelen aan deze informatie wordt beoordeeld aan de hand van de gegevens die op het moment van de aanpassing beschikbaar waren. Uit de onderliggende stukken blijkt dat de KOI-viewer ruim na afloop van toeslagjaar 2009 door B/T is geraadpleegd om het recht op KOT definitief vast te stellen. Voor de periode 1 september 2009 tot en met 31 december 2009 bedroeg de urenomvang in totaal 434 uur. Omdat ook het gezamenlijk toetsingsinkomen toenam van € 17.017 naar € 17.261, werd de KOT neerwaarts bijgesteld van €2.560 naar € 2.087.

De Commissie heeft geen gegevens aangetroffen die B/T aanleiding hadden moeten geven om aan de juistheid van de KOI-viewer te twijfelen. Belanghebbende heeft destijds de neerwaartse beschikking van 20 juli 2011 niet betwist, waardoor de inhoud daarvan vaststaat. In deze bezwaarprocedure heeft belanghebbende bovendien niet aannemelijk gemaakt dat de destijds toegepaste verlaging ten onrechte is doorgevoerd.

Toeslagjaar 2010

Gemachtigde voert aan dat vanaf 1 januari 2010 de regels voor gastouderopvang zijn gewijzigd, waardoor mogelijk sprake zou kunnen zijn van vooringenomen handelen door B/T. Voor toeslagjaar 2010 heeft belanghebbende gebruikgemaakt van een derde kinderopvanginstelling, te weten X. In de beoordeling is hiermee echter geen rekening gehouden. Belanghebbende is medio november 2010 van opvanglocatie veranderd, van Y naar Z. Desondanks heeft B/T de KOT aan Y overgemaakt, hetgeen nu door B/T van belanghebbende wordt teruggevorderd. Voor kinderopvang bij Z heeft belanghebbende zelf een eigen bijdrage van € 697,62 betaald en geen KOT ontvangen. De KOT die aan Z is verstrekt, betrof toeslagjaar 2011. Deze KOT is door de opvanginstelling verrekend met een openstaande vordering uit 2010. Belanghebbende doet een beroep op de hardheidsregeling waarbij de betaalde eigen bijdrage een rol speelt.

In reactie hierop voert UHT aan dat belanghebbende inderdaad gebruik heeft gemaakt van een derde kinderopvanginstelling, X. B/T heeft voor deze opvanginstelling een KOT van € 3.203 aan belanghebbende betaald, terwijl de werkelijke kosten € 7.458 bedroegen. Het resterende deel van de KOT is aan de andere twee opvanginstellingen overgemaakt, te weten Y en Z. Voor Y heeft B/T een bedrag van € 6.981 aan KOT betaald, terwijl de werkelijke kosten € 6.398,60 bedroegen. Deze KOT is volledig gebruikt voor opvangkosten. Voor Z heeft B/T € 870 betaald, terwijl de werkelijke kosten € 1.395,24 bedroegen. De betaalde eigen bijdrage speelt volgens UHT geen rol bij de beoordeling van hardheid. Volgens UHT is belanghebbende niet vooringenomen behandeld en komt zij niet in aanmerking voor compensatie op grond van hardheid.

De Commissie is van oordeel dat er geen aanwijzingen zijn dat B/T bij de toekenning, aanpassing of terugvordering van de KOT over toeslagjaar 2010 institutioneel vooringenomen heeft gehandeld. De terugvordering van de KOT over toeslagjaar 2010, aanvankelijk € 2.077, is bij beschikking van 4 augustus 2015 verlaagd naar € 2.025. Deze KOT was gebaseerd op een te hoog voorschot en is nadien verlaagd door reguliere bijstellingen, welke het gevolg waren van een vermindering van het aantal opvanguren en een aanpassing van het gezamenlijk toetsingsinkomen. Het voorschot is door deze reguliere wijzigingen opnieuw berekend. De Commissie stelt vast dat deze bijstellingen in overeenstemming met de wet zijn uitgevoerd en dat dergelijke bijstellingen in beginsel geen aanspraak geven op een hardheidstegemoetkoming.

De Commissie dient op grond van artikel 2.1 van de Wht te beoordelen of belanghebbende een beroep kan doen op de hardheidsregeling. In dit artikel is bepaald dat sprake is van hardheid indien de KOT op nihil is vastgesteld in plaats van naar rato van het bedrag van de kosten waarvan de aanvrager van KOT heeft aangetoond dat deze tijdig zijn betaald aan de kinderopvangorganisatie. Ook is er sprake van hardheid van het stelsel bij de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden waarbij de KOT in zijn geheel is teruggevorderd en deze terugvordering onevenredig was in verhouding tot de met die terugvordering te dienen doelen. Van bijzondere omstandigheden is - voor zover hier van belang - bijvoorbeeld sprake als:

• een derde identiteitsfraude pleegt en op naam en buiten medeweten van de belanghebbende de toeslag aanvraagt en de toeslag aantoonbaar - geheel of gedeeltelijk - niet ten goede komt aan de belanghebbende;
• een derde, bijvoorbeeld een kinderopvangorganisatie, op een andere wijze fraudeert zonder medeweten en (directe) betrokkenheid van de belanghebbende.

Er is op zichzelf geen sprake van een bijzondere omstandigheid als:

• de belanghebbende te kwader trouw is;
• de terugvordering het gevolg is van een afwijking tussen het daadwerkelijk afgenomen aantal uren kinderopvang en het aantal uren kinderopvang op basis waarvan het voorschot KOT is berekend in dat berekeningsjaar;
• de terugvordering het gevolg is van een afwijking tussen het daadwerkelijke over het berekeningsjaar vastgestelde toetsingsinkomen voor de toeslagen en het geschatte inkomen op basis waarvan het voorschot is berekend.

De Commissie overweegt naar aanleiding van het beroep op de hardheidsregeling het volgende. Wanneer de KOT rechtstreeks is uitbetaald aan de kinderopvanginstelling, maar bij de ouder wordt teruggevorderd omdat het recht op KOT lager bleek te zijn, kan volgens vaste uitvoeringspraktijk - zoals opgenomen in het Handboek Integrale Beoordeling Vaktechnisch van UHT - sprake zijn van een bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft tot recht op compensatie vanwege hardheid (de zogenoemde KOT naar KOI-regeling).

Voor het aannemen van het bestaan van een bijzondere omstandigheid is volgens deze praktijk niet voldoende dat bij de ouder een bedrag van ten minste € 1.500,- is teruggevorderd. Daarnaast moet namelijk ook duidelijk zijn dat een bedrag van ten minste € 1.500,- teveel is uitbetaald aan de kinderopvanginstelling en niet ten goede is gekomen aan belanghebbende. De Commissie heeft in de Wht geen aanknopingspunten gevonden die tot de conclusie zouden moeten leiden dat deze praktijk in strijd is met die wet, met andere formele wettelijke regels of met rechtsregels van hogere orde. Ook acht de Commissie geen grond om aan te nemen dat deze praktijk niet getoetst kan worden aan het evenredigheidsbeginsel.

De Commissie stelt op basis van de onderliggende stukken en de beschouwingen van UHT van 4 maart en 22 juli 2025 vast dat belanghebbende over de periode 1 januari 2010 tot en met 31 mei 2010 gebruik maakte van kinderopvanginstelling X, waarbij werd uitgegaan van maandelijks 133 opvanguren, terwijl de werkelijke kosten €7.458 bedroegen. Uit het LIC-overzicht van 2010 blijkt dat B/T voor deze opvang een bedrag van € 3.203 heeft betaald. De Commissie stelt vast dat in deze situatie de KOT naar KOI-regeling niet van toepassing is en dat sprake is van hardheid.

Over de periode 16 juni 2010 tot en met 31 oktober 2010 maakte belanghebbende gebruik van kinderopvanginstelling Y, waarbij werd uitgegaan van 228 opvanguren per maand. De werkelijke kosten bedroegen € 6.398,60, terwijl B/T een bedrag van € 6.981 aan KOT aan deze instelling heeft betaald. Dit blijkt eveneens uit het LIC-overzicht van 2010. De Commissie is van oordeel dat UHT bij het bepalen of de beleidsmatige drempel van € 1.500 wordt gehaald, rekening dient te houden met de eigen bijdrage die belanghebbende aan kinderopvanginstelling Y heeft betaald. Van de werkelijk gemaakte opvangkosten ter hoogte van € 6.398,60 moet de betaalde eigen bijdrage door belanghebbende worden afgetrokken.

De berekening luidt dan als volgt: Betaalde KOT aan kinderopvanginstelling - (Werkelijk gemaakte opvangkosten - Betaalde eigen bijdrage door belanghebbende)

De Commissie acht het nog onduidelijk of belanghebbende voldoet aan de beleidsmatige drempel van € 1.500 en daarmee recht heeft op een hardheidstegemoetkoming. Een vergelijkbare vraag bestaat eveneens voor toeslagjaar 2011 (zie hierna).

Over de periode 1 november 2010 tot en met 31 december 2010 maakte belanghebbende gebruik van kinderopvanginstelling Y, waarbij werd uitgegaan van maandelijks 16 opvanguren. De werkelijke kosten bedroegen € 1.395,24, terwijl B/T een bedrag van € 870 aan deze kinderopvanginstelling heeft overgemaakt. Het volledige bedrag van € 870 is ten goede gekomen aan belanghebbende, zodat de KOT naar KOI-regeling voor deze opvanginstelling niet van toepassing is.

De Commissie laat de stelling van gemachtigde dat vanaf 1 januari 2010 de regels voor gastouderopvang zijn gewijzigd en dat B/T daardoor mogelijk vooringenomen heeft gehandeld buiten beschouwing. Gemachtigde heeft deze stelling geponeerd zonder nadere onderbouwing.

De Commissie is, gelet op het voorgaande, uitgegaan van de verrichte betalingen aan belanghebbende en de kinderopvanginstellingen, zoals deze blijken uit het LIC-overzicht van het jaar 2010. Gemachtigde heeft deze bedragen niet (gemotiveerd) betwist. Dat de kinderopvanginstelling Y is overgegaan tot diverse verrekeningen, valt buiten de beoordeling van B/T en heeft geen consequenties voor de beoordeling van vooringenomenheid en hardheid.

Toeslagjaar 2011

Belanghebbende heeft voor toeslagjaar 2011 twee beslissingen op bezwaar van B/T ontvangen. Gemachtigde voert aan dat deze beslissingen zijn afgegeven zonder dat er een hoorzitting heeft plaatsgevonden. In de tweede beslissing op bezwaar is de fout met betrekking tot het bankrekeningnummer hersteld. Voor de beoordeling van het beroep op de hardheidsregeling dient ook de betaalde eigen bijdrage meegenomen te worden.

De Commissie stelt vast dat B/T bij het nemen van de eerste beslissing op bezwaar van 21 september 2011, die betrekking heeft op toeslagjaar 2011, is uitgegaan van onjuiste informatie. In deze beslissing is ten onrechte aangenomen dat drie betalingen van respectievelijk € 1.065, € 1.065 en € 19 op het rekeningnummer van belanghebbende waren uitbetaald. Dit bleek niet correct, aangezien deze bedragen aan de kinderopvanginstelling zijn overgemaakt. Met de tweede beslissing op bezwaar van 17 april 2013 heeft B/T dit zorgvuldigheidsgebrek hersteld. De Commissie ziet in het handelen van B/T geen sprake van vooringenomenheid, aangezien de KOT ten behoeve van belanghebbende aan kinderopvanginstelling Y is overgemaakt.

De KOT is aan deze instelling betaald om de kosten van de kinderopvang te dekken. Met de tweede beslissing op bezwaar is de hoogte van de KOT over 2011 ongewijzigd vastgesteld op € 669. De inhoud van deze beslissing is door het uitblijven van bezwaar daartegen definitief geworden.

De Commissie merkt verder op dat B/T bij de toekenning, aanpassing of terugvordering van de KOT voor toeslagjaar 2011 niet institutioneel vooringenomen heeft gehandeld. De terugvordering van KOT over toeslagjaar 2011, aanvankelijk € 2.077, is bij beschikking van 4 augustus 2015 verlaagd naar €2.025. De KOT was gebaseerd op een te hoog voorschot en is later verlaagd vanwege reguliere bijstellingen, als gevolg van een vermindering van het aantal opvanguren en een aanpassing van het gezamenlijk toetsingsinkomen. Het voorschot is door deze reguliere wijzigingen opnieuw berekend. Deze bijstellingen zijn in overeenstemming met de wet uitgevoerd en geven in beginsel geen aanspraak op een hardheidstegemoetkoming.

De Commissie heeft geen aanknopingspunten kunnen vinden om te adviseren dat de B/T bij de toekenning, aanpassing of terugvordering van de KOT voor het toeslagjaar 2011 institutioneel vooringenomen heeft gehandeld of dat het stelsel te hard heeft uitgewerkt. De terugvordering KOT over het toeslagjaar 2011 was gebaseerd op de vaststelling dat er een te hoog voorschot was toegekend. Dat voorschot is door reguliere wijzigingen opnieuw berekend. Het gaat daarbij om de volgende reguliere wijzigingen:

• verlaging van het aantal opvanguren;
• verlaging van het uurtarief;
• type opvang;
• stopzetting van de KOT vanaf 17 maart 2011.

Deze bijstellingen zijn in overeenstemming met de wet uitgevoerd. Dergelijke bijstellingen geven in beginsel ook geen aanspraak op een zogenoemde hardheidstegemoetkoming.

De Commissie stelt dat de eerder genoemde "KOT naar KOI" regeling ook voor 2011 van toepassing is omdat over de periode van 1 januari 2011 tot 17 maart 2011 de werkelijke kosten aan kinderopvang afgenomen bij kinderopvanginstelling Z € 1.850,24 bedroegen en B/T aan deze instelling zoals naar voren komt uit het LIC-overzicht van 2011 een bedrag van € 2.149 heeft betaald. De Commissie is van oordeel dat UHT bij de vaststelling of de beleidsmatige drempel van € 1.500 wordt gehaald, rekening dient te houden met de eigen bijdrage die belanghebbende aan kinderopvanginstelling Z heeft betaald. Daarbij zal van de werkelijk gemaakte opvangkosten ter grootte van € 1.850,24 de betaalde eigen bijdrage moeten worden afgetrokken, zoals eerder ook bij toeslagjaar 2010 is vastgesteld.

De Commissie is, gezien de gemaakte berekeningen over 2010 en 2011, er nog niet van overtuigd dat belanghebbende voldoet aan de drempel van € 1.500 en of het beroep op de hardheidsregeling succesvol is.

O/GS-tegemoetkoming

De Commissie heeft in de onderliggende stukken geen informatie aangetroffen waaruit blijkt dat belanghebbende over de jaren 2009 tot en met 2011 ten onrechte een O/GS-kwalificatie kreeg. Door het ontbreken van deze onterechte O/GS-kwalificatie komt belanghebbende niet in aanmerking voor een O/GS-tegemoetkoming.

Proceskostenvergoeding

Of er reden is een proceskostenvergoeding te betalen hangt af van de uitkomst van de door de commissie geadviseerde berekeningen. Indien die ertoe leiden het besluit te herroepen dan adviseert de commissie de toepasselijke proceskosten te betalen.

Conclusie

Samengevat ziet de Commissie vooralsnog geen aanleiding te adviseren om het bezwaar tegen de beschikking van om het bezwaar tegen de beschikking van 3 oktober 2023 met kenmerk UHT-DCHA gegrond te verklaren en een kostenvergoeding toe te kennen. De Commissie adviseert om in de beslissing op bezwaar een nieuwe berekening uit te voeren voor de toeslagjaren 2010 en 2011 waarbij rekening wordt gehouden met de betaalde eigen bijdrage en of belanghebbende daarmee heeft voldaan aan het drempelbedrag van € 1.500 voor de hardheidsregeling.