BAC 2023-13049

Publicatiedatum 23-06-2025

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

Het door gemachtigde namens belanghebbende
ingediende bezwaarschrift is gericht tegen de door UHT genomen definitieve beschikking compensatie kinderopvangtoeslag (hierna: KOT).

Aan belanghebbende is met toepassing van de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna:
Wht) compensatie toegekend voor een bedrag van € 37.738,- voor de jaren 2006, 2008 en 2009 en geen compensatie toegekend voor de jaren 2010 en 2011.

Procesverloop

• Belanghebbende heeft op 22 januari 2021 verzocht om een herbeoordeling van de
  KOT over de jaren 2008 en 2012. De herbeoordeling door UHT is uitgebreid met
  de jaren 2006 en 2009 tot en met 2011.
• UHT heeft bij beschikking van 26 mei 2021 aan belanghebbende meegedeeld dat
  hij wel in aanmerking komt voor een betaling van € 30.000,- op grond van de
  Catshuisregeling.
• De Commissie van Wijzen (hierna: CvW) heeft haar beoordeling van het verzoek
  van belanghebbende op 19 december 2022 aan UHT toegestuurd. De CvW heeft
  geadviseerd dat gedurende de jaren 2010 en 2011 geen sprake is geweest van
  institutionele vooringenomenheid of bijzondere omstandigheden.
• UHT heeft bij de bestreden beschikking met kenmerk UHT-DCH aan
  belanghebbende een compensatie toegekend voor een bedrag van € 37.738,-
  voor de jaren 2006, 2008 en 2009 en geen compensatie toegekend voor de jaren
  2010 en 2011.
• Gemachtigde heeft bij brief van 13 maart 2023, ingekomen op 29 maart 2023,
  tegen deze beschikking een bezwaarschrift ingediend.
• Gemachtigde heeft bij brieven van 7 maart 2023 (ingekomen op 21 maart 2023)
  en 13 oktober 2023 het bezwaarschrift aangevuld.
• UHT heeft op 25 maart 2024 schriftelijk gereageerd op de bezwaarschriften.
• Op 29 mei 2024 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Van de hoorzitting is een
  verslag gemaakt, dat achter het advies is gevoegd.

Ontvankelijkheid en algemene opmerkingen

Niet in geschil is dat het bezwaarschrift ontvankelijk is.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

De Commissie ziet zich gesteld voor de vraag of UHT de toegekende compensatie op de juiste wijze heeft berekend en terecht en op goede gronden is gekomen tot haar
beslissing om het verzoek van belanghebbende om compensatie of tegemoetkoming af te wijzen. De Commissie beantwoordt deze vraag bevestigend en zal dat hieronder toelichten.

Dossier en minuten
Belanghebbende voert in bezwaar aan dat UHT handelt in strijd met het beginsel van
equality of arms, met de goede procesorde en met het beginsel van rechtszekerheid. In
zijn ogen wordt hij in zijn procesbelang geschaad, omdat hij niet de beschikking krijgt
over zijn persoonlijk dossier en/of een volledig bezwaardossier en daardoor niet over de voor het voeren van bezwaar benodigde documenten beschikt. De Commissie overweegt hierover het volgende.

De Commissie is een onafhankelijke bezwaarschriftenadviescommissie in de zin van
artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Voor de procedure bij de Commissie gelden de procedurele waarborgen van de Awb en tegen beslissingen op
bezwaar van UHT, zoals volgt op de adviezen van de Commissie, kan een
belanghebbende rechtsmiddelen instellen bij de rechter.

Op grond van artikel 7:4 lid 2 Awb en artikel 5.2 leden 3 en 4 van de Wht heeft een
belanghebbende voorafgaand aan de hoorzitting bij de Commissie recht op afschriften
van de op de zaak betrekking hebbende stukken. De schriftelijke reactie/beschouwing met de bijbehorende producties, waaronder ook de “Overzichten (uit)betalingen en/of verrekeningen toeslagen” (LIC-overzichten), is op 27 maart 2024 aan gemachtigde toegezonden.

Hierdoor hebben gemachtigde en belanghebbende kennis kunnen nemen van de stukken die ten grondslag liggen aan het bestreden besluit en gelegenheid gehad om daarop te reageren.

Ten aanzien van het verzoek van belanghebbende om de minuten, spreekt de Commissie de hoop uit dat belanghebbende met de informatie in het Informatie- en
beoordelingsformulier en de toelichting daarop tijdens de hoorzitting de gewenste
duidelijkheid heeft verkregen over de toeslagjaren 2006, 2008 en 2009; waarom hij als
gedupeerde is aangemerkt.

Toeslagjaar 2007 en eventuele overige niet-herbeoordeelde jaren
Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat onduidelijk is waarom het toeslagjaar
2007 niet is meegenomen in de herbeoordeling. In zijn ogen had dit moeten gebeuren,
omdat ook over dit toeslagjaar sprake was van KOT.

De Commissie heeft goede nota genomen van de ter zitting gedane toezegging van UHT om dit toeslagjaar ook te herbeoordelen. Dit heeft de behandelend ambtenaar al in gang gezet. Gemachtigde heeft hiervan met instemming kennis genomen.
Het bezwaar is op dit onderdeel ongegrond.

Ter zitting heeft de behandelend ambtenaar van UHT ook toegezegd dat eventuele
overige jaren waarover KOT is teruggevorderd, ingevorderd of verrekend eveneens
zullen worden herbeoordeeld.

Uitleg ten aanzien van het Informatie- en beoordelingsformulier
Op de hoorzitting heeft gemachtigde diverse punten in het Informatie- en
beoordelingsformulier benoemd die voor belanghebbende onduidelijk zijn.
Dit betreft onder andere de vermelding dat belanghebbende op de FSV-lijst staat en de
vraag of sprake is geweest van discriminatie. Belanghebbende wil graag weten of hij
nog steeds op de FSV-lijst staat en zo ja, waarom, en of dit is gedeeld met enige
publiek- of privaatrechtelijke instantie. Hij wenst ook een eenduidig antwoord op de
vraag of sprake is geweest van discriminatie.

De behandelend ambtenaar van UHT heeft ter zitting toegezegd in de beschikking op
bezwaar op deze punten (vermeld in het hoorverslag) duidelijkheid te bieden.
Hiervan heeft gemachtigde met instemming kennis genomen, net als de Commissie.

Toeslagjaren 2010 en 2011
Belanghebbende betoogt ten aanzien van 2010 dat de voorschotbeschikkingen in 2010 tot stand moeten zijn gekomen door wijzigingen en dat nergens uit blijkt wie die heeft geïnitieerd. Voorafgaand aan de bevestiging van de stopzetting van 2 augustus 2010 is door belanghebbende in ieder geval geen wijziging doorgegeven. Dit heeft de
Belastingdienst/Toeslagen (B/T) dus zelf, zonder tussenkomst of overleg met
belanghebbende ingevoerd en dit zou moeten leiden tot compensatie over 2010.
Ook betoogt belanghebbende dat de stopzetting van de KOT over 2010 en 2011 zijn
oorzaak vindt in het vooringenomen handelen van B/T in de voorgaande jaren.

UHT stelt zich op het standpunt dat van vooringenomen handelen, hardheid of een
O/GS-kwalificatie geen sprake is zodat terecht en op goede gronden geen compensatie
of tegemoetkoming is verleend voor deze jaren.

De Commissie stelt ten aanzien van de KOT over 2010 vast dat zich in het dossier een
uitdraai van de digitale stopzetting en een xml-bestand van die stopzetting per 1 januari 2010 bevindt, aangemaakt op 16 april 2010 (productie 58).

Naar de Commissie meent is hiermee voldoende aannemelijk dat de KOT is stopgezet per 1 januari 2010. Voor het doorgeven van deze wijziging is ingelogd in het systeem van Toeslagen van belanghebbende, waarvoor een DigiD is vereist. Bij gebreke aan
aanwijzingen van het tegendeel mocht B/T ervan uitgaan dat dit door of namens
belanghebbende werd gedaan. Dat deze stopzetting op 16 april 2010 pas bij beschikking van 17 augustus 2010 is verwerkt is naar het oordeel van de Commissie onwenselijk. Hierdoor is er namelijk eerst nog een voorschot KOT toegekend bij beschikking van 21 april 2010 en uitbetaald aan de kinderopvanginstelling terwijl belanghebbende de KOT al had stopgezet. De Commissie heeft echter geen aanleiding om te veronderstellen dat de trage verwerking van de stopzetting berust op vooringenomenheid. Dit geldt ook voor 2011; ook in dat jaar was sprake van een trage verwerking van de door belanghebbende doorgegeven stopzetting en is alsnog een voorschot uitbetaald aan de kinderopvanginstelling terwijl belanghebbende de KOT al had stopgezet.

Ter zitting heeft gemachtigde ten aanzien van toeslagjaar 2011 betoogd dat de trage
verwerking door B/T van de stopzetting van de KOT 2011 zou moeten leiden tot
compensatie op grond van de hardheidsregeling.

De Commissie stelt vast dat belanghebbende de KOT op 15 december 2010 heeft
stopgezet en dat dit pas bij beschikking van 12 april 2011 is verwerkt. In de
tussenliggende periode is KOT uitbetaald aan de kinderopvanginstelling. Dit bedrag
(€ 4.100,-) moest belanghebbende terugbetalen aan B/T. Van hardheid is volgens het beleid van UHT sprake als er een terugvordering of verlaging is van € 1.500,- of meer, én van stopzetting of verlaging omdat de opvangkosten deels niet zijn betaald; een stopzetting wegens een (ondergeschikte) formele tekortkoming; handelen door derden of van andere bijzondere omstandigheden die aanleiding geven tot
toekenning van de hardheidscompensatie omdat de nadelige gevolgen van de
terugvordering onevenredig hard voor de ouder hebben uitgepakt in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Weliswaar is bij belanghebbende sprake van een terugvordering van meer dan € 1.500,- maar van een bijzondere omstandigheid in voornoemde zin lijkt vooralsnog geen sprake. In het bijzonder ten aanzien van de situatie ‘handelen door derden’, overweegt de Commissie dat hieronder valt de situatie dat teveel KOT is uitbetaald aan de kinderopvanginstelling en hoewel niet aan hem ten gunste gekomen, wel bij de ouder is teruggevorderd. In het geval van belanghebbende is blijkens het LIC-overzicht het teveel aan KOT uitgekeerde bedrag uiteindelijk niet bij belanghebbende teruggevorderd. Hoewel de Commissie aanneemt dat het moeten terugbetalen van dit bedrag zwaar op belanghebbende heeft gedrukt, is het bedrag van € 4.100,- verwijderd op het LIC-overzicht met de vermelding ‘oninbaar geleden’ en ‘administratief verwijderd Toeslagenaffaire’. Belanghebbende lijkt dus niet financieel benadeeld, maar de Commissie geeft UHT in overweging hier bij de beslissing op bezwaar nader op in te gaan.

Voor het jaar 2010 zijn de omstandigheden anders, omdat een deel van het (ten
onrechte) betaalde bedrag aan KOT aan de kinderopvang ook voor dat jaar meer
bedraagt dan € 1.500,- en blijkens het LIC-overzicht voor dat jaar deels wél
daadwerkelijk bij belanghebbende is teruggevorderd.

De Commissie adviseert UHT daarom om voor dit jaar, en zekerheidshalve ook voor
2010, te bezien of belanghebbende een geslaagd beroep op de hardheidscompensatie
kan doen.

Ten aanzien van het betoog van belanghebbende dat de stopzetting van de KOT over
2010 en 2011 in causaal verband staat met het vooringenomen handelen van B/T in de voorgaande jaren, overweegt de Commissie als volgt. Vaststaat dat belanghebbende voor de periode 1 januari tot 1 september 2010 en voor toeslagjaar 2011 geen KOT heeft aangevraagd. Ingevolge artikel 2.1, lid 1, Wht wordt compensatie toegekend aan de aanvrager van KOT. Belanghebbende voldoet niet aan dit vereiste. Belanghebbende heeft in deze jaren niet betaald voor gekwalificeerde opvang. Daarom komt belanghebbende voor deze periode niet voor compensatie op grond van deze herstelmaatregel in aanmerking. De Commissie adviseert UHT daarom om de bezwaren van belanghebbende op dit punt ongegrond te verklaren.
Belanghebbende stelt dat het gemis aan KOT over deze jaren het gevolg is van het feit
dat hij over de voorafgaande jaren door B/T vooringenomen is behandeld en dat om die reden geen (geregistreerde) opvang is genoten. Belanghebbende kan daartoe een
verzoek om aanvullende compensatie voor werkelijke schade indienen bij de Commissie Werkelijke Schade (CWS). Deze bezwaarschriftprocedure heeft alleen betrekking op de toekenning van de standaard vergoedingen en niet op de vergoeding van de werkelijke schade. Hiervoor is de procedure bij CWS bestemd.

Compensatieberekening
Vergoeding voor immateriële schade
Belanghebbende stelt dat zowel de begin- als einddatum van de vergoeding voor
immateriële schade onjuist is. De vergoeding zou al vanaf 2006 berekend moeten
worden, en langer moeten doorlopen; in totaal zou de vergoeding over 17 jaar berekend moeten worden. Verder betoogt hij dat zijn echtgenote net zo goed heeft geleden en ook in aanmerking dient te komen voor een vergoeding voor immateriële schade.

Naar de Commissie meent, is de vergoeding voor immateriële schade juist berekend.
De Commissie overweegt dat op grond van artikel 2.3, lid 4, Wht de forfaitaire
vergoeding voor immateriële schade moet worden berekend vanaf de datum van een
eerste beschikking tot het verminderen of niet toekennen van KOT of het beëindigen van voorschotverlening voor KOT die een direct gevolg is van (onder meer) institutionele vooringenomenheid.

UHT hanteert echter een voor belanghebbenden begunstigend beleid, dat voor de
berekening van de vergoeding voor immateriële schade wordt uitgegaan van de datum
van de eerste vooringenomen handeling door B/T. Dit beleid is in het geval van
belanghebbende ook gevolgd; de begindatum van de vergoeding voor immateriële
schade is vastgesteld op 23 januari 2007.

Ten aanzien van de einddatum van de vergoeding voor immateriële schade overweegt
de Commissie dat deze op grond van artikel 2.3, lid 4, Wht terecht op de dagtekening
van de eerste beschikking tot toekenning van compensatie is vastgesteld.
Ten slotte overweegt de Commissie dat compensatie enkel toegekend kan worden aan
de aanvrager van KOT, dus niet aan de echtgenote van belanghebbende. Verder
verwijst de Commissie naar hetgeen is opgemerkt onder het kopje Werkelijk schade.

Interne verrekening
In de beschouwing gedateerd 27 februari 2024 stelt UHT zich op het standpunt dat het
bedrag onder component f bij toeslagjaar 2008 weliswaar onjuist is maar dat dit wordt
verrekend met de teveel ontvangen rentevergoeding over gemiste KOT van dat jaar.

De Commissie overweegt dat het uit artikel 7:11 van de Awb voortvloeiende verbod van reformatio in peius betekent dat het indienen van een bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat de indiener via de heroverweging door het bestuur in een slechtere positie geraakt, dan zonder de bezwaarprocedure mogelijk zou zijn. In een aantal uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) (vergelijk onder meer
ECLI:NL:CRVB:2022:865) heeft deze rechter geoordeeld dat de enkele omstandigheid
dat een element van de besluitvorming in bezwaar voor betrokkene in negatieve zin
wordt bijgesteld, op zich niet leidt tot een verboden benadeling.
Het gaat er aldus de CRvB om of het resultaat van de besluitvorming ook nadelig is voor de betrokkene. Voor zover UHT in haar beslissing op bezwaar één of meerdere bedragen wijzigt ten nadele van belanghebbende, merkt de Commissie op dat deze enkele omstandigheid niet zonder meer leidt tot strijdigheid met het verbod van reformatio in peius.

Om te kunnen beoordelen of het resultaat van de wijzigingen nadelig is voor
belanghebbende, dient het resultaat van de compensatieberekening in de bestreden
beschikking te worden vergeleken met het resultaat van de nieuwe
compensatieberekening in de beslissing op bezwaar. Deze nog uit te voeren
herberekening mag er niet toe leiden dat belanghebbende in een slechtere positie
geraakt vergeleken met de definitieve beschikking van 16 februari 2023 met kenmerk
UHT-DCH, waartegen het bezwaar is gericht.

Met het standpunt van UHT, om component f over toeslagjaar 2008 wèl en de bedragen onder o over de toeslagjaren 2006, 2008 en 2009 niet aan te passen, constateert de Commissie dat belanghebbende niet in een in voornoemde zin slechtere positie is geraakt of anderszins is tekortgedaan. De Commissie zal daarom niet adviseren het primaire besluit te herroepen.

Werkelijke schade
De Commissie overweegt dat in het geval van compensatie op grond van de Wht aan
gedupeerde ouders niet steeds het werkelijke nadeel wordt vergoed dat zij hebben
ondervonden.

Wanneer aannemelijk is dat de werkelijke schade als gevolg van het
handelen door B/T hoger is dan de deels forfaitaire compensatie uit hoofde van artikel
2.3 Wht, dan kan de ouder op grond van artikel 2.1 lid 3 Wht in aanmerking komen voor een aanvullende compensatie voor de werkelijke schade. De ouder dient daartoe een verzoek tot vergoeding van de werkelijke schade in te dienen, dat door UHT voor advies wordt voorgelegd aan CWS. Dit CWS-advies is vervolgens leidend bij het nemen van het besluit met betrekking tot de aanvullende compensatie.

Deze bezwaarschriftprocedure heeft enkel betrekking op de toekenning van de
standaardvergoedingen.

Kindregeling
Belanghebbende voert aan dat ten onrechte geen schade is vergoed op grond van de
kindregeling. Hij verzoekt het bezwaar tevens aan te merken als een verzoek om
toekenning van de kindregeling.

De Commissie overweegt dat de kindregeling een separate regeling is, los van de
compensatie voor de aanvrager van KOT. Deze tegemoetkoming wordt op grond van
artikel 2.10 Wht ambtshalve toegekend door Dienst Toeslagen.

Proceskostenvergoeding
Nu de Commissie niet adviseert het primaire besluit te herroepen, is er geen aanleiding
een vergoeding van de proceskosten toe te kennen.

Conclusie

Samengevat adviseert de Commissie om:

• Het bezwaar (vooralsnog) ongegrond te verklaren;
• te bezien of sprake is van hardheid over de toeslagjaren 2010 en 2011;
• in de beschikking op bezwaar duidelijkheid te bieden ten aanzien van de door
  gemachtigde ter zitting genoemde punten in het Informatie- en
  beoordelingsformulier.