BAC 2023-12732

Publicatiedatum 10-04-2025

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

De door [gemachtigde] namens belanghebbende ingediende bezwaarschriften zijn gericht tegen de door UHT genomen definitieve beschikkingen compensatie kinderopvangtoeslag.

Aan belanghebbende is met toepassing van de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna:
Wht) compensatie toegekend voor een bedrag van €159.935,- voor de jaren 2008 tot en met 2011. Voor de jaren 2012 tot en met 2014 is geen compensatie toegekend, wel een tegemoetkoming van €2.465,-op grond van opzet/grove schuld (O/GS).

Procesverloop

• Belanghebbende heeft op 19 april 2021 verzocht om een herbeoordeling van de
  kinderopvangtoeslag (hierna: KOT). Er heeft een herbeoordeling over de jaren
  2008 tot en met 2014 plaatsgevonden.
• UHT heeft bij beschikking van 17 juli 2021 aan belanghebbende meegedeeld dat
  zij wel in aanmerking komt voor een betaling van €30.000,-.
• De Commissie van Wijzen (hierna: CvW) heeft haar beoordeling van het verzoek
  van belanghebbende op 17 januari 2023 aan UHT toegestuurd. De CvW heeft
  geadviseerd dat gedurende de jaren 2012 tot en met 2014 geen sprake is
  geweest van institutionele vooringenomenheid of bijzondere omstandigheden.
• UHT heeft bij de bestreden beschikking van 8 februari 2023 aan belanghebbende
  een compensatie toegekend voor een bedrag van €159.935,- voor de jaren 2008
  tot en met 2011. Voor de jaren 2012 tot en met 2014 is geen compensatie
  toegekend.
• Bij beschikkingen van 18 maart 2023 met kenmerken UHT-DCH en UHT-GV is het
  compensatiebedrag opnieuw berekend en vastgesteld op €111.203,-.
• Bij beschikking van 18 maart 2023 met kenmerk UHT-OGS B is aan belanghebbende voor de jaren 2012 tot en met 2014 een O/GS-tegemoetkoming toegekend van €2.465,-.

• Gemachtigde heeft bij brief van 20 maart 2023, ingekomen op 21 maart 2023,
  tegen de beschikking van 8 februari 2023 een bezwaarschrift ingediend. UHT
  heeft op 14 maart 2024 schriftelijk gereageerd op het bezwaarschrift.
• Op 20 november 2024 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Van de hoorzitting is
  een verslag gemaakt, dat achter het advies is gevoegd.
• Gemachtigde heeft na de hoorzitting een bezwaarschrift ingediend met
  dagtekening 26 april 2023, gericht tegen de 3 beschikkingen van 18 maart 2023.
• UHT heeft, daartoe door de Commissie verzocht, op 27 december 2024 een
  nadere schriftelijke reactie ingediend op het bezwaarschrift van 26 april 2023.
  • Dit advies wordt uitgebracht door [fungerend voorzitter] en [leden].

Ontvankelijkheid en algemene opmerkingen

Niet in geschil is dat de bezwaarschriften ontvankelijk zijn.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

De Commissie ziet zich gesteld voor de vraag of UHT de toegekende compensatie voor de toeslagjaren 2008 tot en met 2011 op de juiste wijze heeft berekend en terecht en op goede gronden is gekomen tot haar beslissing om het verzoek van belanghebbende om compensatie voor de jaren 2012, 2013 en 2014 af te wijzen.

Werkelijke schade
Allereerst overweegt de Commissie dat deze bezwaarschriftprocedure alleen betrekking heeft op de toekenning van de standaard vergoedingen en niet op de vergoeding van de werkelijke schade. Hiervoor is de procedure bij de Commissie Werkelijke Schade (CWS) bestemd. Indien belanghebbende voor aanvullende compensatie voor werkelijke schade in aanmerking wil komen, dient zij daartoe een verzoek tot vergoeding van de werkelijke schade in te dienen, dat door UHT voor advies wordt voorgelegd aan de CWS. Dit CWS-advies is vervolgens leidend bij het nemen van het besluit met betrekking tot de aanvullende compensatie. Gebleken is dat belanghebbende op 5 maart 2024 een verzoek tot vergoeding van de werkelijke schade heeft ingediend.
De Commissie zal de bezwaargronden die zien op een aanvullende schadevergoeding op grond van werkelijke schade buiten beschouwing laten.

Op de zaak betrekking hebbende stukken
Belanghebbende stelt dat het bezwaardossier onvolledig is. De Commissie volgt dit
standpunt van belanghebbende niet. De beschouwing en de op de zaak betrekking
hebbende stukken zijn op 9 juli 2024 toegezonden. De Commissie heeft geen
aanknopingspunten gevonden om aan te nemen dat hier niet is voldaan aan de in artikel 7:4 lid 2 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) neergelegde verplichting om alle op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage te leggen. De Commissie adviseert UHT daarom om dit onderdeel van het bezwaar ongegrond te verklaren.

Herbeoordeling per toeslagjaar
De Commissie overweegt dat op grond van de Wht de herbeoordeling
per toeslagjaar (berekeningsjaar) plaatsvindt en eventuele compensatie ook per
toeslagjaar wordt toegekend.

Toeslagjaren 2012 tot en met 2014
De Commissie overweegt dat niet aannemelijk is geworden dat er bij de toekenning,
aanpassing of terugvordering van de KOT voor toeslagjaren 2012 tot en met 2014 sprake is geweest van institutioneel vooringenomen handelen door de B/T dan wel hardheid van het stelsel dat moet leiden tot compensatie.
De neerwaartse correctie voor toeslagjaar 2012 is conform de door belanghebbende
overgelegde jaaropgaaf (productie 32; ‘KOT 2010 en 2011 en 2012 en 2014 20160627
Verzoek herziening’).
De KOT voor toeslagjaren 2013 en 2014 is nihil gesteld vanwege de stopzetting door
belanghebbende op 11 december 2013 per 1 januari 2013. Dit betreft een reguliere
wijziging.
Voor de jaren 2012 en 2013 is sprake van de situatie ‘KOT naar KOI’ omdat de KOT
rechtstreeks aan de kinderopvanginstelling is betaald. De Commissie overweegt hierover als volgt.
Wanneer de KOT rechtstreeks is uitbetaald aan de kinderopvanginstelling maar bij de
ouder wordt teruggevorderd omdat het recht op KOT lager bleek te zijn, kan volgens
vaste uitvoeringspraktijk - zoals opgenomen in het Handboek Integrale Beoordeling
Vaktechniek van UHT - sprake zijn van een bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft tot recht op compensatie vanwege hardheid. Voor het aannemen van het bestaan van een bijzondere omstandigheid is, volgens die praktijk, niet voldoende dat bij de ouder een bedrag van tenminste €1.500,- is teruggevorderd. Ook moet duidelijk zijn dat een bedrag van tenminste €1.500,- teveel is uitbetaald aan de kinderopvanginstelling en niet ten goede aan belanghebbende is gekomen. De Commissie heeft in de Wht geen aanknopingspunten gevonden die zouden moeten leiden tot de opvatting dat deze praktijk zich niet met die wet zou verdragen of anderszins in strijd zou komen met een wet in formele zin of een rechtsregel van hogere orde. Evenmin acht de Commissie plaats voor de opvatting dat deze praktijk een toets aan het evenredigheidsbeginsel niet zou kunnen doorstaan.

De Commissie volgt UHT in het standpunt dat in dit geval, toepassing gevend aan deze
praktijk, geen aanspraak bestaat op compensatie vanwege hardheid van het stelsel voor de jaren 2012 en 2013. Voor deze jaren is aannemelijk geworden het bedrag dat teveel is uitgekeerd aan de kinderopvanginstelling en niet aan belanghebbende ten goede kwam, lager was dan €1.500,-. Dit leidt tot de conclusie dat niet is voldaan aan de hiervoor omschreven vereisten om voor toekenning van compensatie wegens hardheid van het stelsel in aanmerking te komen.
Voor de toeslagjaren 2012 tot en met 2014 was wel sprake van een onterechte
kwalificatie O/GS. Aan belanghebbende is hiervoor bij beschikking van 18 maart 2023
met kenmerk UHT-OGS B een O/GS-tegemoetkoming toegekend.

Uitleg component a toeslagjaar 2011
Met betrekking tot het toeslagjaar 2011 begrijpt belanghebbende niet waarom in de
compensatieberekening onder component a het bedrag van €17.851,- is opgenomen in plaats van het bedrag van €31.027,-.
De Commissie stelt vast dat UHT terecht is uitgegaan van de voorschotbeschikking die
voorafging aan de nihilstelling. Op grond van artikel 2.2 en 2.3 lid 1 van de Wht dient
onder component a te worden opgenomen het bedrag vóór het onderzoek, zodat wordt gecompenseerd het bedrag dat wegens de vooringenomen handeling/hardheid is teruggevorderd/niet is toegekend. Conform het SAS-overzicht onder productie 43 betreft dit de voorschotbeschikking van 6 juli 2011, waarin een bedrag van €17.851,- is vastgesteld.

Heroverweging compensatieberekening en verrekening
UHT erkent in de beschouwing van 14 maart 2024 dat de rentevergoeding voor gemiste KOT en de vergoeding voor immateriële schade op onjuiste wijze is berekend in de compensatieberekening (productie 67; ‘Definitieve berekening compensatiebedrag kinderopvangtoeslag’). Er is €2.175,- te weinig toegekend aan rentevergoeding voor gemiste KOT (producties 62 tot en met 66) en €500,- voor vergoeding van immateriële schade, dus in totaal €2.675,-. Echter, belanghebbende ontvangt dit bedrag niet omdat zij een te hoog bedrag aan compensatie heeft ontvangen. In plaats van €113.668,- (€111.203,- compensatie plus €2.465,- O/GS-tegemoetkoming) heeft belanghebbende een compensatie van €159.935,- ontvangen. Volgens de besluiten van 18 maart 2023 (UHT-GV en UHT-DCH, productie 67) is een fout in het voordeel van belanghebbende gemaakt, met name door voor de jaren 2009 en 2011 het bedrag dat als laatste is toegekend niet (onder component f) in mindering te brengen.
De teveel ontvangen compensatie bedraagt €46.267,-. Belanghebbende hoeft dit bedrag niet terug te betalen, wel is aangekondigd dat indien belanghebbende in de toekomst een nabetaling krijgt vanuit UHT dit zal worden verrekend met het teveel uitbetaalde bedrag.
Ten aanzien van deze verrekening overweegt de Commissie hieronder als volgt.

Verbod reformatio in peius
Ten aanzien van het verbod van reformatio in peius overweegt de Commissie als volgt.
Het uit artikel 7:11 van de Awb voortvloeiende verbod van reformatio in peius betekent dat het indienen van een bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat de indiener via de heroverweging door het bestuur in een slechtere positie geraakt, dan zonder de bezwaarprocedure mogelijk zou zijn. In een aantal uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) (vergelijk onder meer ECLI:NL:CRVB:2022:865) heeft deze rechter geoordeeld dat de enkele omstandigheid dat een element van de besluitvorming in bezwaar voor betrokkene in negatieve zin wordt bijgesteld, op zich niet leidt tot een verboden benadeling.

Het gaat er aldus de CRvB om of het resultaat van de besluitvorming ook nadelig is voor de betrokkene. Voor zover UHT in haar beslissing op bezwaar één of meerdere bedragen wijzigt ten nadele van belanghebbende, merkt de Commissie op dat deze enkele omstandigheid niet zonder meer leidt tot strijdigheid met het verbod van reformatio in peius. Om te kunnen beoordelen of het resultaat van de wijzigingen nadelig is voor belanghebbende, dient het resultaat van de compensatieberekening in de bestreden beschikking te worden vergeleken met het resultaat van de nieuwe
compensatieberekening in de beslissing op bezwaar.

Deze nog uit te voeren herberekening mag er niet toe leiden dat belanghebbende in een slechtere positie geraakt vergeleken met de beschikking van 8 februari 2023 met
kenmerk UHT-DCH, waartegen het bezwaar is gericht.
Met de berekeningswijze van UHT, waarbij de te laag berekende bedragen in component n (immateriële schade) en component o (rentevergoeding voor gemiste KOT) wordt verrekend met de teveel uitbetaalde compensatie ter hoogte van €46.267,-, is belanghebbende, naar de Commissie meent, niet in een in voornoemde zin slechtere positie is geraakt of anderszins tekortgedaan.

De Commissie meent voorts dat de besluiten van 18 maart 2023, UHT-DCH en UHT-GV geen schending van het verbod van reformatio in peius meebrengen. In de eerste plaats zijn deze besluiten niet het gevolg zijn van een heroverweging in bezwaar; ze dateren van vóór het bezwaarschrift van 20 maart 2023 en waren ook mogelijk zonder de bezwaarprocedure. Verder stelt UHT zich in de beschouwing van 27 december 2024 op het standpunt dat de bestreden compensatieberekening in de beslissing op bezwaar op alle onderdelen in stand blijft, in het voordeel van belanghebbende, en niet wordt aangepast aan de hand van de nieuwe berekening in de besluiten van 18 maart 2023. Van een verslechtering is daarom geen sprake.

Toezegging en rechtszekerheid
Belanghebbende betoogt in haar bezwaarschrift van 26 april 2023 dat UHT zonder
voorbehoud heeft aangegeven dat zij de teveel uitbetaalde compensatievergoeding niet zou hoeven terugbetalen. Het vaststellen van een lager compensatiebedrag en het besluit om in de toekomst tot verrekening over te gaan in de besluiten van 18 maart 2023, UHTDCH en UHT-GV, is in strijd met deze toezegging en met de rechtszekerheid.

UHT is het daarmee oneens en verwijst in dit verband naar het besluit van 18 maart
2023 met kenmerk UHT-GV, waarin is toegelicht dat er een onjuiste berekening heeft
plaatsgevonden. Tevens wordt in dit besluit uitgelegd dat het teveel uitbetaalde bedrag zal worden verrekend met eventuele toekomstige uitbetalingen.

De Commissie ontleent aan voornoemde besluiten van 18 maart 2023 dat aan
belanghebbende op 1 februari 2023 telefonisch is toegezegd dat de compensatie voor de jaren 2008 tot en met 2011 €159.935,- bedraagt. De definitieve beschikking is verstuurd met dagtekening 8 februari 2023. Nadat de toezegging is gedaan, heeft UHT
geconstateerd dat er fouten zijn gemaakt bij het maken en controleren van de
compensatieberekening. Belanghebbende is reeds op 3 februari 2023 geïnformeerd dat de compensatieberekening onjuistheden bevat en dat aan haar een te hoog
compensatiebedrag zal worden uitbetaald. De toezegging dat belanghebbende de teveel uitbetaalde compensatievergoeding niet hoeft terug te betalen, is naar de Commissie meent, niet gedaan zonder voorbehoud. Immers, dat een uitbetaling in de toekomst zal worden verrekend met het teveel uitbetaalde bedrag is gelijktijdig meegedeeld in het besluit van 18 maart 2023, UHT-GV. Gelet hierop meent de Commissie dat de besluiten van 18 maart 2023 met kenmerk UHT-GV en UHT-DCH niet in strijd zijn met een toezegging van UHT of met de rechtszekerheid.

Proceskostenvergoeding

Belanghebbende heeft verzocht om een vergoeding van de proceskosten. Ingevolge artikel 7:15 Awb worden proceskosten alleen vergoed als het bestreden besluit wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Op grond van de op dit punt heersende rechtspraak (zie bijvoorbeeld CRVB 9 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3140, JB 2021/25), is sprake van herroepen in de zin van artikel 7:15 lid 2 Awb als het primaire besluit wordt gewijzigd voor wat betreft het met dat besluit beoogde rechtsgevolg.

In de bestreden beschikking van 8 februari 2023 is aan belanghebbende een compensatie van €159.935,- toegekend. Dit compensatiebedrag verandert, conform het standpunt van UHT, niet.

De Commissie adviseert in lijn hiermee niet tot herroeping van een of meerdere primaire besluiten, er is daarom geen aanleiding voor een vergoeding van de proceskosten.

Conclusie

Samengevat adviseert de Commissie om het bezwaar ongegrond te verklaren.