BAC 2023-12105

Publicatiedatum 04-02-2026

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

Het door gemachtigde namens belanghebbende ingediende bezwaarschrift is gericht tegen de beschikking van 18 januari 2023 met als kenmerk UHT-DCHA (hierna: de bestreden beschikking). Deze beschikking heeft betrekking op de beoordeling van kinderopvangtoeslag (hierna: KOT) over de jaren 2005 - 2010.

Procesverloop

• Belanghebbende heeft verzocht om beoordeling van de KOT over de jaren
  2005-2010.
• In haar advies van 27 december 2022 heeft de Commissie van Wijzen aan UHT geadviseerd om voor berekeningsjaren 2005 - 2010 geen compensatie toe te kennen aan belanghebbende omdat artikel 2.1 lid 1 Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: Wht) in dit geval niet van toepassing is op belanghebbende omdat zij niet als aanvrager kan worden aangemerkt.
• In de bestreden beschikking is aan belanghebbende meegedeeld dat zij geen recht heeft op compensatie voor de jaren 2005 - 2010.
• Bij brief, ontvangen op 21 februari 2023, heeft belanghebbende een bezwaarschrift ingediend tegen de bestreden beschikking.
• Bij brief van 31 oktober 2023 heeft belanghebbende nadere gronden ingediend.
• Bij schriftelijke reactie van 25 maart 2024 heeft UHT gereageerd op het bezwaar van belanghebbende.
• Op 14 augustus 2024 heeft de Commissie een hoorzitting gehouden in aanwezigheid van partijen. Een verslag hiervan is achter dit advies gevoegd.
• Bij e-mail van 14 augustus 2024 heeft belanghebbende nog enige stukken overgelegd.
• Dit advies is opgesteld door de voorzitter, eerste commissielid en tweede commissielid.

Ontvankelijkheid

Niet in geschil is dat het bezwaarschrift ontvankelijk is.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

Standpunt belanghebbende
Belanghebbende heeft verzocht om compensatie op basis van de Wht. Dit verzoek is afgewezen omdat zij niet is aangemerkt als aanvrager van de kinderopvangtoeslag. Gedurende de periode 2005-2010 heeft de toenmalige echtgenoot van belanghebbende op zijn naam KOT aangevraagd ten behoeve van de opvang van hun beide kinderen.

Belanghebbende was tot het jaar 2010 gehuwd (in gemeenschap van goederen) met haar toenmalige echtgenoot. In 2010 is belanghebbende van hem gescheiden. Hij is in het jaar 2018 overleden voordat de hersteloperatietoeslagen is opgezet en heeft zich dus niet kunnen aanmelden als gedupeerde.

Wet hersteloperatie toeslagen
Belanghebbende stelt dat zij, als ex-partner van een overleden aanvrager geen toegang heeft tot een compensatieregeling voor gedupeerden van de toeslagenaffaire. Zij kan als ex-partner van een overleden aanvrager zelf geen aanvraag doen om herbeoordeling en compensatie zoals bedoeld in artikel 2.1 Wht. Artikel 2.1 Wht kent immers alleen compensatie toe aan de aanvrager van de kinderopvangtoeslag en dat was de overleden ex-echtgenoot van belanghebbende.

Nabestaandenregeling
Ook voor de nabestaandenregeling komt belanghebbende niet in aanmerking. Bovendien is deze regeling niet van toepassing op haar situatie. De nabestaandenregeling is namelijk bedoeld voor personen die op het moment van overlijden toeslagpartner van de aanvrager waren. Omdat belanghebbende en haar voormalige echtgenoot waren gescheiden voldoet zij hier niet aan.

Ex-toeslagpartnerregeling
Tot slot is er ook een ex-toeslagpartnerregeling. Belanghebbende heeft nog geen verzoek gedaan (of kunnen doen) om in aanmerking te komen voor de ex-toeslagpartnerregeling. Belanghebbende stelt dat zij ook voor deze regeling niet in aanmerking komt. Er gelden namelijk drie voorwaarden waaraan een aanvrager moet voldoen. De eerste voorwaarde is dat de ex-partner erkend gedupeerde is, artikel 2.14g Wht. Dit is ook te lezen op: https://herstel.toeslagen.nl/herstelregelingen/ex-toeslagpartnerregeling/kom-ik-in-aanmerking/is-uw-ex-partner-gedupeerd/ "Om in aanmerking te komen voor de ex-toeslagpartnerregeling bekijken we of en wanneer is vastgesteld dat uw ex-partner gedupeerd is. Dit is 1 van de 3 voorwaarden". Alleen als gedupeerdheid van de ex-partner reeds is vastgesteld kan een aanvraag worden ingediend. Nu de ex-partner van belanghebbende is overleden voordat de hersteloperatie is opgestart en hij zich niet heeft kunnen aanmelden is de gedupeerdheid niet vastgesteld. Belanghebbende voldoet daarmee niet aan de voorwaarden van de ex-toeslagpartnerregeling en stelt zich op het standpunt om die reden geen aanvraag te kunnen indienen. Daarnaast stelt zij zich op het standpunt dat ook al zou zij wel in aanmerking komen voor deze regeling, deze regeling niet voorziet in haar situatie nu het gaat om een forfaitair bedrag van € 10.000,- en niet om de compensatie zoals bedoeld in de Wht. Deze regeling is immers bedoeld voor ex-partners waarvan de aanvrager reeds compensatie heeft gehad.

Belanghebbende heeft aangevoerd dat zij, al het voorgaande in aanmerking genomen, op grond van de hardheidsclausule van artikel 9.1 Wht aangemerkt dient te worden als aanvrager in de zin van artikel 2.1 Wht. Artikel 9.1 Wht bepaalt dat de Dienst Toeslagen bij een besluit over toekenning van compensatie af kan wijken van artikel 2.1 Wht voor zover toepassing van het desbetreffende artikel gelet op doel of strekking ervan zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard voor degene die aanspraak wil maken op de toekenning. Belanghebbende meent dat hiervan sprake is nu de wetgever geen rekening heeft gehouden met haar situatie en zij via geen van de compensatieregelingen haar situatie kan laten toetsen.

Standpunt UHT
UHT stelt zich op het standpunt dat belanghebbende geen KOT heeft aangevraagd en dat op haar naam geen beschikkingen zijn afgegeven gedurende de berekeningsjaren 2005 - 2010. Belanghebbende komt dan ook niet in aanmerking voor toepassing van de hardheidsregeling. Artikel 9.1 Wht is niet van toepassing op de situatie van belanghebbende omdat in haar geval sprake is van persoonlijke omstandigheden. Desgevraagd heeft de vertegenwoordiger van UHT op de hoorzitting toegelicht dat het begrip 'persoonlijke omstandigheden' in de wetsgeschiedenis niet wordt toegelicht . Volgens UHT kan hierbij worden gedacht aan ziekte of overlijden. Op de hoorzitting heeft de vertegenwoordiger van UHT aangegeven dat zij zich niet uitlaat over de vraag of belanghebbende in aanmerking kan komen voor de nabestaandenregeling of de ex-toeslagpartnerregeling.

De Commissie
Belanghebbende heeft aangevoerd dat zij een beroep doet op de hardheids-clausule van artikel 9.1 Wht om als aanvrager in de zin van artikel 2.1 Wht te worden aangemerkt. De Commissie overweegt dat volgens de toelichting bij deze bepaling voor toepassing van deze hardheidsregeling een voorwaarde is, dat vasthouden aan de toepassing van de betreffende wetsbepaling voor degene die om de bedoelde afwijking heeft verzocht, zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard [Kamerstukken II, 2021-2022, 3651, nr. 3].

De Commissie overweegt verder dat artikel 2.1 van de Wht dwingendrechtelijk is geformuleerd. De tekst van deze bepaling als zodanig laat geen ruimte om in bijzondere gevallen een uitzondering te maken. De Wht is een wet in formele zin. Bij een wet in formele zin kan alleen in uitzonderlijke gevallen en als het gaat om - kort gezegd - een omstandigheid of gevolg die de wetgever niet heeft voorzien bij de totstandkoming van de wet, worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel of andere algemene rechtsbeginselen [Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772].

Herstel voor gedupeerden van de kinderopvangtoeslagaffaire is in verschillende wetten en regelingen neergelegd. Met belanghebbende concludeert ook de Commissie dat belanghebbende geen aanvrager is in de zin van artikel 2.1 van de Wht en dat zij als ex-partner geen toegang heeft tot de nabestaandenregeling omdat zij niet voldoet aan het criterium dat zij toeslagpartner was ten tijde van het overlijden. Om te beoordelen of een beroep op de hardheidsregeling slaagt dient beoordeeld te worden of er sprake is van een situatie waarin de wetgever niet heeft voorzien. Daarvoor dient getoetst te worden of er nog andere wetten en / of regelingen zijn waar belanghebbende aanspraak op kan maken.

De Wet aanvullende regelingen hersteloperatie toeslagen ziet op uitbreiding van de Wht met maatregelen voor ex-toeslagpartners van gedupeerde aanvragers van kinderopvangtoeslag. Met de toevoegingen in deze wet is toegewerkt naar een afronding van de vorming van het beleid dat moet voorzien in het oplossen van de problemen met de kinderopvangtoeslag.

In de Memorie van Toelichting bij de Wet aanvullende regelingen hersteloperatie toeslagen leest de Commissie onder andere dat deze wet voorziet in een regeling voor ex-partners:

"De diversiteit aan problematiek binnen de groep voormalig partners is groot. Voor een deel van de voormalig partners geldt dat zij na een relatiebreuk deelgenoot bleven van het leed waarbij zij bijvoorbeeld meebetaalden aan de afbetaling van vorderingen of gevolgen ervoeren van de situatie in de vorm van mentale klachten. Omdat zij vaak meebetaalden, gingen zij daarvoor vaak ook eigen schulden aan. Ook de kinderen van ex-partners kunnen hiervan de gevolgen hebben ondervonden. Dit geldt niet voor alle voormalig partners. Opgemerkt wordt dat er ook voormalig partners zijn die niet of nauwelijks gedupeerd zijn omdat zij geen of nauwelijks een bijdrage hebben geleverd of vertrokken zijn voorafgaand aan of kort na de eerste terugvorderingen en de toeslagpartner met eventuele gevolgen hebben achtergelaten. In de reikwijdte van de regeling wordt, via de afbakening van het begrip ex-partner, binnen de kaders van uitvoerbaarheid en uitlegbaarheid, zoveel mogelijk recht gedaan aan deze diversiteit.

Het onderhavige voorstel voorziet in een regeling voor die laatste groep. Ook voor een deel van deze ex-partners is het leed na het verbreken van het toeslagpartnerschap immers niet opgehouden. Zo bleven ze betrokken bij de afhandeling van de terugvorderingen van kinderopvangtoeslag (hierna: terugvorderingen) die waren gericht aan de aanvrager van kinderopvangtoeslag. Zij ontvingen daarnaast door de (financiele) problematiek vaak niet de verschuldigde kinder- en/of partneralimentatie en hebben te maken gekregen met stress en mentale klachten. Uit gesprekken met deze ex-partners blijkt dat de problemen bij de kinderopvangtoeslag, net als bij de aanvrager van kinderopvangtoeslag, hebben geleid tot een keten van ellende."."Dit wetsvoorstel voorziet in een zelfstandige aanspraak van de gedupeerde ex-partner op een forfaitaire compensatie en de aanvullende maatregelen in de hersteloperatie. Op deze manier wordt herstel geboden voor de gedupeerde ex-partner."

"De aanspraak van een ex-partner is afhankelijk van de vastgestelde gedupeerdheid van de aanvrager van kinderopvangtoeslag. Het kan voorkomen dat de potentieel gedupeerde aanvrager van kinderopvangtoeslag is overleden en nog geen aanvraag voor een herstelmaatregel heeft gedaan. Die overledene is daarmee ook niet aangemerkt als gedupeerde. Het wordt wenselijk geacht om de ex-partner in dit geval alsnog toegang te bieden tot de ex-partnerregeling. Er zijn twee situaties waarin die ex-partner toch in aanmerking kan komen voor de ex-partnerregeling. In beide situaties dient aannemelijk te zijn dat ten aanzien van de overleden aanvrager een herstelmaatregel zou zijn toegepast. Ten eerste in de situatie waarin de aanvrager van kinderopvangtoeslag geen aanvraag voor een herstelmaatregel heeft gedaan en is komen te overlijden v66r 1 januari 2024. De tweede situatie is die waarin de aanvrager van kinderopvangtoeslag voor overlijden een aanvraag voor een herstelmaatregel heeft gedaan, maar de toekenning nog niet heeft plaatsgevonden. In beide situaties geldt dat aannemelijk moet zijn dat de aanvrager van kinderopvangtoeslag in aanmerking gekomen zou zijn voor toepassing van een herstelmaatregel als hij nog in leven zou zijn geweest."
[Kamerstukken II 2021/2022, 31066, nr. 912, p.4,5, 9].

De Commissie leidt uit het dik gedrukte gedeelte van de (geciteerde) wetsgeschiedenis af dat de wetgever bij de totstandkoming van de ex-toeslagpartnerregeling de situatie zoals van belanghebbende voor ogen heeft gehad en ook voor deze groep in een regeling wilde voorzien. De ex-toeslagpartnerregeling is opgenomen in afdeling 2.3 Wht (Afdeling 2.3 Compensatie en noodvoorziening ex-partner van gedupeerde aanvrager kinderopvangtoeslag). Artikel 2.14g lid 1 Wht bevat een invulling van het begrip 'ex-partner'. Uit de toelichting op de website van de regeling volgt nog de volgende informatie:

"Wat als de ex-toeslagpartner of aanvrager is overleden?

Is de aanvrager overleden, dan komt u mogelijk in aanmerking voor de ex-toeslagpartnerregeling. Meldt u aan via de website, dan kunnen wij beoordelen of u aan de voorwaarden van de regeling voldoet.
Is de ex-toeslagpartner overleden? Hiervoor is geen regeling ontwikkeld."

Blijkens de hiervoor geciteerde informatie uit de wetsgeschiedenis en de informatie op de website van UHT zou belanghebbende mogelijk in aanmerking kunnen komen voor de ex-toeslagpartner regeling en kan zij zich hiervoor aanmelden.

Belanghebbende heeft echter ook gemotiveerd dat ook deze regeling onvoldoende voorziet in haar situatie omdat het gaat om een forfaitair bedrag van € 10.000,- en niet om de compensatie zoals bedoeld in de Wht en daarom niet in plaats kan treden van compensatie zoals bedoeld in de Wht. Deze regeling is bedoeld voor ex-partners waarvan de aanvrager reeds compensatie heeft gehad en is bedoeld als een aanvulling hierop. De Commissie volgt dit standpunt van belanghebbende en constateert daarmee dat de wetgever niet heeft voorzien in een regeling voor een situatie als die van belanghebbende. Belanghebbende kan immers met geen van de regelingen krijgen wat zij beoogd, compensatie op basis van vooringenomen handelen zoals bepaald in de Wht.

De wet laat slechts de mogelijkheid voor een ouder om als aanvrager aangemerkt te worden. Belanghebbende was gehuwd in gemeenschap van goederen en was samen met haar overleden ex-partner verantwoordelijk voor de kinderopvang en de schulden die hieruit voortvloeiden. Zij was hiervoor ook hoofdelijk aansprakelijk. De Commissie is daarom van oordeel dat een beroep op de hardheidsclausule van artikel 9.1 Wht slaagt en dit ertoe leidt dat belanghebbende als aanvrager in de zin van artikel 2.1 Wht dient te worden aangemerkt.

Dit betekent volgens de Commissie dat moet worden beoordeeld of in de jaren 2005 tot en met 2010 sprake is geweest van vooringenomenheid of hardheid bij de uitvoering van de kinderopvangregeling jegens haar overleden ex-echtgenoot en beoordeeld dient te worden of belanghebbende aanspraak kan maken op compensatie. De Commissie acht het bezwaar dan ook gegrond.

Proceskostenvergoeding
Belanghebbende heeft verzocht om een vergoeding van de proceskosten. Nu de Commissie tot de conclusie komt dat het bezwaar gegrond is komt belanghebbende in aanmerking komt voor een proceskostenvergoeding voor het ingediende bezwaar en de hoorzitting (2 punten met wegingsfactor 2).

Conclusie

De Commissie adviseert UHT om:

• de bestreden beschikking van 18 januari 2023 met als kenmerk UHT-DCHA te herroepen en belanghebbende aan te merken als een aanvrager in de zin van artikel 2.1 Wht.
• een proceskostenvergoeding toe te kennen.