BAC 2023-11904

Publicatiedatum 03-02-2026

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

Het door gemachtigde namens belanghebbende ingediende bezwaarschrift is gericht tegen de door UHT genomen definitieve beschikking na advies van de Commissie Werkelijke Schade (hierna: CWS).

Aan belanghebbende is met toepassing van de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: Wht) een aanvullende compensatie toegekend voor een bedrag van €12.373,-.

Procesverloop

• Belanghebbende heeft op 8 juni 2020 verzocht om een herbeoordeling van de kinderopvangtoeslag (hierna: KOT) over de jaren 2008 en 2009.
• UHT heeft bij beschikking van 22 juni 2021 met kenmerk UHT-DC I aan belanghebbende een compensatie toegekend voor een bedrag van €45.725,- voor de jaren 2008 en 2009.
• Belanghebbende heeft op 16 juli 2021 tegen deze beschikking bezwaar gemaakt. Het bezwaar is door UHT deels gegrond verklaard en belanghebbende heeft een aanvullend compensatiebedrag van €10.100,- ontvangen.
• Belanghebbende heeft op 13 oktober 2021 verzocht om een aanvullende compensatie voor de werkelijke schade.
• De CWS heeft haar beoordeling van het verzoek van belanghebbende op 30 november 2022 aan UHT toegestuurd.
• UHT heeft het advies van CWS gevolgd en bij de bestreden beschikking van 3 januari 2023 met kenmerk UHT-DC WS aan belanghebbende een aanvullende compensatie toegekend voor een bedrag van €12.373,-.
• Belanghebbende heeft bij brief van 10 februari 2023 tegen deze beschikking een bezwaarschrift ingediend.
• Belanghebbende heeft bij brief van 24 oktober 2023 het bezwaarschrift aangevuld.
• UHT heeft op 25 juni 2024 schriftelijk gereageerd op het bezwaarschrift.
• Op 15 juli 2025 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Van de hoorzitting is een verslag gemaakt, dat achter het advies is gevoegd.
• UHT heeft, daartoe door de Commissie ter zitting verzocht, op 15 juli 2025 een nadere schriftelijke reactie ingediend welke is opgesteld op 25 maart 2025.
• Gemachtigde heeft daar op 23 juli 2025 op gereageerd.
• UHT heeft op 22 september 2025 een tweede aanvullende schriftelijke reactie ingediend.
• Dit advies wordt uitgebracht door de voorzitter, eerste commissielid en tweede commissielid.

Ontvankelijkheid

Niet in geschil is dat het bezwaarschrift ontvankelijk is.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

De Commissie ziet zich gesteld voor de vraag of UHT zich terecht heeft gebaseerd op het advies van CWS.

Op de zaak betrekking hebbende stukken

Belanghebbende stelt dat het dossier onvolledig is, aangezien onder andere het persoonlijk dossier ontbreekt. Volgens belanghebbende is dit dossier van essentieel belang voor het traject van de werkelijke schade, gezien de grote behoefte aan volledige inzage in de relevante stukken. De Commissie overweegt dat belanghebbende op grond van artikel 7:4 lid 2 Awb inzagerecht in haar dossier heeft en voorafgaand aan de hoorzitting bij de Commissie recht heeft op afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken.

UHT heeft gedurende de bezwaarprocedure een bezwaardossier en bijbehorende producties overgelegd. Het komt de Commissie daarmee voor dat belanghebbende kan beschikken over de op haar zaak betrekking hebbende stukken. Op de hoorzitting heeft UHT de mogelijkheid benoemd om het ouderdossier op te vragen.

Toetsingskader

In het kader van de hersteloperatie kinderopvangtoeslag biedt de wet gedupeerde ouders de mogelijkheid - naast de (deels) forfaitaire compensatie - ook een verzoek tot vergoeding van aanvullende compensatie voor werkelijke schade te doen. Dit verzoek kan door de gedupeerde ouder worden ingediend bij CWS. Artikel 2.1, derde lid, Wht vermeldt de gang van zaken rondom de indiening van dit verzoek, dat met toepassing van het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht wordt beoordeeld (zie ook de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van 27 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3620). De gedupeerde ouder dient daarbij informatie te verschaffen waaruit aannemelijk wordt i) dat en in welke mate daadwerkelijk sprake is van aanvullende schade en ii) dat die schade het gevolg is van de handelswijze van Belastingdienst/Toeslagen (hierna: B/T) waarvoor de ouder al gecompenseerd is.

CWS vervult hierbij een adviserende rol. Nadat CWS heeft beoordeeld of een gedupeerde ouder recht heeft op aanvullende compensatie, wordt advies uitgebracht aan UHT.

UHT mag zich op het onderzoek van CWS baseren, nadat ze zich ervan vergewist heeft dat het advies zorgvuldig tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten.

UHT kan ter motivering van haar besluit over aanvullende compensatie volstaan met verwijzing naar het advies van CWS, als het advies zelf de motivering bevat en van het advies kennis is of wordt gegeven. Het is mogelijk dat UHT in uitzonderlijke gevallen tot een beslissing komt die ten nadele van de belanghebbende afwijkt van het advies van CWS, maar dit moet dan goed onderbouwd worden.

In een bezwaarprocedure als de onderhavige beoordeelt de Commissie of UHT op een juiste wijze invulling heeft gegeven aan de vergewisplicht. Deze toets vindt in beginsel plaats aan de hand van de door belanghebbende ingediende gronden van het bezwaar. In het geval UHT in negatieve zin is afgeweken van het advies van CWS, beoordeelt de Commissie of dit goed onderbouwd heeft plaatsgevonden.

De Commissie zal aan de hand van deze uitgangspunten beoordelen of UHT zich in dit geval kon baseren op het advies van CWS.

Materiele schade

Inkomensschade

Belanghebbende heeft verzocht om een vergoeding van inkomensschade van €24.000,-bruto op jaarbasis. Zij werkte via een uitzendbureau bij de Belastingdienst en functioneerde goed. Tijdens het toelichtingsgesprek heeft belanghebbende verklaard dat er bij de Belastingdienst sprake was van overtolligheid en dat zij daarom geen vaste aanstelling kon krijgen. Verder stelt belanghebbende dat zij vanwege de KOT-problematiek geen baan meer heeft kunnen krijgen bij de overheid of andere werkgevers, omdat zij als fraudeur werd bestempeld. Vanaf 2019 heeft belanghebbende nauwelijks gewerkt. Daarom wil zij de inkomensschade die zij daardoor in de jaren 2014 tot en met 2019 heeft geleden, €24.000,- per jaar, vergoed zien.

Aan de hand van overgelegde stukken en uit inkomensgegevens van belanghebbende heeft CWS vastgesteld dat belanghebbende in de jaren 2012 tot 2019 ten opzichte van de jaren 2010 en 2011 een lager inkomen had. CWS vindt dat het niet aannemelijk is dat belanghebbende inkomensschade heeft geleden als gevolg van de problemen met de KOT. CWS heeft bij het advies van 30 november 2022 aan UHT geadviseerd om aan belanghebbende geen inkomensschade te vergoeden.

UHT heeft in de bestreden beschikking van 3 januari 2023 toegelicht dat zij het advies van CWS volgt. Bij aanvullende beschouwing van 25 maart 2025 heeft UHT het nieuwe schadekader getoetst. Daarin is het oordeel van UHT ten aanzien van de inkomensschade niet gewijzigd. Op de hoorzitting heeft UHT toegelicht dat dit standpunt gehandhaafd blijft. Belanghebbende heeft volgens UHT immers geen stukken overgelegd waaruit blijkt het niet voortzetten van de werkzaamheden bij de Belastingdienst (of elders) te wijten is aan de problemen met de KOT. Daarnaast is de opname op de FSV-lijst niet externgedeeld, waardoor dit belanghebbende niet heeft kunnen belemmeren in het vinden van een nieuwe baan binnen de overheid.

De Commissie vindt het advies van CWS en de daarop gebaseerde besluitvorming van UHT op dit punt navolgbaar; dat sprake is geweest van inkomensverlies veroorzaakt door de problemen met de KOT is niet aannemelijk geworden. Op dit onderdeel is het bezwaar ongegrond.

Verletdagen en reiskosten voor regelzaken

Belanghebbende neemt kennis van de ambtshalve toekenning van €300,- per gecompenseerd jaar voor regelzaken en €200,- per gevoerde procedure. Voor de jaren 2008 en 2009 zijn in totaal 14 procedures gevoerd, wat volgens belanghebbende moet resulteren in een aanvullende vergoeding van €2.800,-.

UHT legt uit dat op basis van het nieuwe schadekader een forfaitaire vergoeding van €1.400,- wordt toegekend, waarbij per daadwerkelijk gevoerde procedure €200,- wordt vergoed, ongeacht het aantal betrokken toeslagjaren. De claim van gemachtigde dat er 14 procedures zijn gevoerd (2 x 7 x €200,- = €2.800,-) wordt daarmee niet gevolgd. Het bedrag van €1.400,- wordt niet uitbetaald, maar verrekend met de eerder toegekende materiele schadevergoeding van €5.612,-. Dit is in lijn met artikel 2.1, vijfde lid, van de Wet hersteloperatie toeslagen, dat verrekening toestaat indien reeds op andere wijze compensatie is geboden.

De Commissie volgt UHT op dit punt. De redenering dat per toeslagjaar binnen een procedure afzonderlijk €200,- zou moeten worden vergoed, vindt geen grondslag in het schadekader. Deze interpretatie wordt dan ook niet gevolgd door de Commissie. Derhalve adviseert de Commissie om het bezwaar op dit onderdeel ongegrond te verklaren.

Vergoeding CWS-procedure

De ambtshalve vergoeding van €500,- voor de CWS-procedure wordt door belanghebbende voor kennisgeving aangenomen. Dit punt is niet in geschil.

Immateriele schade

Belanghebbende heeft verzocht om een immateriele schadevergoeding van €36.600,- ten behoeve van zichzelf, haar echtgenoot en haar kinderen. Zij stelt dat haar gezin als gevolg van de problemen met de kinderopvangtoeslag over de jaren 2008 en 2009 in financiele moeilijkheden is geraakt, waarbij zij en haar echtgenoot langdurig in angst hebben geleefd. Daarnaast zou er geen geld zijn geweest voor basisvoorzieningen zoals kleding en speelgoed, in het bijzonder voor het oudste kind.

CWS acht het aannemelijk dat het gezin stress en verdriet heeft ondervonden en heeft UHT geadviseerd de immateriele schade te begroten op €22.250,-, waarvan €17.750,-voor belanghebbende en haar echtgenoot en €4.500,- voor de kinderen.

In bezwaar voert belanghebbende aan dat het CWS-advies onvoldoende is gemotiveerd, omdat geen onderbouwing per afzonderlijke schadepost is gegeven en geen zicht is op toepassing van het verfijnde beleidskader en de bouwstenen.

Tijdens de hoorzitting is aanvullend verzocht om aansluiting te zoeken bij het schadevergoedingsregime in het strafrecht, waarbij een normbedrag van €130,- per dag wordt gehanteerd.

Bij de aanvullende beschouwing van 25 maart 2025 is UHT tot de conclusie gekomen dat het besluit van 3 januari 2023 wordt herroepen. UHT heeft uiteengezet dat aan belanghebbende een aanvullende schadevergoeding wordt toegekend van €24.740,-, die vrijwel geheel ziet op de immateriele schade. Dit bedrag wordt verrekend met de eerder uitgekeerde vergoeding van €12.373,-, die op grond van het besluit van 3 januari 2023 is uitbetaald. Daarnaast wordt een bedrag van €500,- toegekend als vergoeding voor het voeren van de CWS-procedure. Het totaal uit te betalen bedrag aan belanghebbende bedraagt daarmee €12.367,-.

Gemachtigde heeft op 23 juli 2025 namens belanghebbende gereageerd op de aanvullende beschouwing van UHT. Daarop heeft UHT middels de tweede aanvullende beschouwing gereageerd op 22 september 2025. Daarbij is ingegaan op de hierna genoemde bouwstenen.

• Bouwsteen A

Aan belanghebbende is een bedrag toegekend van €15.750,-. Volgens belanghebbende is onduidelijk waarom per component €750,- is toegekend en waarom factor 7 slechts eenmaal is vergoed, terwijl beide ouders zijn getroffen. Dit geldt ook voor factor 5, waarbij per ouder €1.500,- is toegekend. Verder stelt belanghebbende dat van de mogelijke 22 factoren, slechts 10 in de beoordeling zijn meegenomen. Relevante omstandigheden voor belanghebbende, zoals stress over opvang, financiele problemen, BKR-registratie, invorderingen tijdens procedures, ervaren discriminatie, beslaglegging en emotionele schade door verkoop van sieraden, zijn buiten beschouwing gelaten.

Volgens UHT hanteert CWS in het aangepaste schadekader een standaardvergoeding van €750,- per factor, conform de UHT-richtlijn en eerdere uitspraken van de BAC. Ten aanzien van factor 5 (juridische procedures) stelt UHT zich op het standpunt dat deze factor al verzwarend is toegepast omdat belanghebbende meerdere procedures heeft gevolgd. Aan beide ouders is een bedrag van €1.500,- toegekend, hetgeen afwijkt van het standaardbedrag van €750,-. Het dossier biedt volgens UHT geen aanknopingspunten on deze factor verder te verzwaren. Met betrekking tot factor 7 (kwalificatie opzet/grove schuld) stelt UHT zich op het standpunt dat deze factor uitsluitend ziet op de aanvrager die door B/T met O/GS is gekwalificeerd.

Concluderend stelt UHT zich op het standpunt dat het bedrag van €15.750,- ten aanzien van bouwsteen A, zoals opgenomen in de aanvullende beschouwing van 25 maart 2024, op zorgvuldige wijze is bepaald en in overeenstemming is met het nieuwe schadekader.

UHT kent de door belanghebbende genoemde factoren niet toe, omdat er onvoldoende bewijs is. Stress over vervangende opvang wordt niet erkend omdat de partner van belanghebbende vanaf 2010 zelf voor opvang zorgde en de problemen met de KOT pas in 2012 begonnen. Financiele problemen en een BKR-registratie zijn niet vastgesteld; terugvorderingen waren beperkt en pas in 2017. Discriminatie, beslaglegging, invordering tijdens procedures en verdriet door verkoop van sieraden zijn volgens UHT niet aannemelijk gemaakt. UHT concludeert dat het toegekende bedrag van €15.750,- voor bouwsteen A zorgvuldig is vastgesteld en aansluit bij het nieuwe schadekader.

• Bouwsteen B

De toegekende vergoeding van €2.250,- per kind ligt binnen de bandbreedte (€1.500,- - €3.000,-), maar verweerder motiveert niet waarom niet het maximale bedrag van €3.000,- is toegekend.

UHT stelt zich op het standpunt dat zij het advies van de CWS volgt en conform het aangepaste schadekader een standaardbedrag van €2.250,- per kind toekent. Hoewel gemachtigde pleit voor het maximale bedrag van €3.000,-, is volgens de CWS het bedrag van €2.250,- passend gelet op de aard en ernst van de gevolgen voor de kinderen. Aangezien geen sprake is van een uitzonderlijke situatie, bestaat er geen aanleiding om van dit standaardbedrag af te wijken.

• Bouwsteen D

Belanghebbende stelt dat geen vergoeding toegekend, terwijl belanghebbende recht had op KOT tot de kinderen naar de middelbare school gingen. UHT motiveert niet waarom deze bouwsteen niet van toepassing zou zijn.

UHT stelt zich op het standpunt dat deze bouwsteen volgens het aangepaste schadekader bedoeld is voor situaties waarin ouders recht hadden op KOT, maar deze niet durfden aan te vragen of waarbij het recht ten onrechte is beeindigd. In dit geval blijkt uit het toelichtingsgesprek dat de partner van belanghebbende vanaf 2010 zelf in de opvang voorzag en belanghebbende de KOT zelf heeft beeindigd. Daarnaast heeft belanghebbende tussen 2012 en mei 2016 niet gewerkt en zelf voor de kinderen gezorgd. Het dossier toont bovendien aan dat het inkomen vanaf 2012 sterk daalde en er in latere jaren geen inkomen was. De problemen met de KOT ontstonden pas in september 2012. Gezien deze feiten acht UHT het niet aannemelijk dat bouwsteen D van toepassing is.

• Bouwsteen E

Belanghebbende stelt dat de standaardvergoeding van €500,- per half jaar niet voldoende is en geen recht doet aan de geleden immateriele schade. Belanghebbende betoogt verder dat UHT geen onderbouwing heeft gegeven over dit bedrag.

UHT volgt het advies van de CWS en kent een vergoeding van €10.500,- toe op grond van bouwsteen E. Deze bouwsteen compenseert de stressvolle periode tussen de eerste onterechte vermindering of stopzetting van de KOT en het moment van financieel herstel. In dit geval is gerekend vanaf 6 september 2012 tot 30 november 2022, wat neerkomt op 21 halve jaren. Per half jaar wordt €500,- vergoed, conform het geldende schadekader. Er zijn geen redenen gevonden om hiervan af te wijken.

Ten aanzien van bouwstenen A tot en met E stelt de Commissie vast dat UHT van oordeel is dat belanghebbende geen recht heeft op aanvullende compensatie bovenop hetgeen is toegekend in de aanvullende beschouwing van 25 maart 2025. Het totaalbedrag aan immateriële schade van de bouwstenen A tot en met E voor verrekening komt daarmee op €34.000,-.

Medische kosten

Op de hoorzitting heeft belanghebbende aangegeven depressief te zijn geweest. Hoewel het lastig is om een direct verband met de toeslagenaffaire aan te tonen, heeft gemachtigde verklaard dat belanghebbende bereid is een medische machtiging te ondertekenen. Volgens gemachtigde is sprake van mentale druk die in de beoordeling van de immateriële schade dient te worden meegewogen.

UHT heeft in de beschouwing van 25 juni 2024 opgemerkt dat CWS haar advies op 30 november 2022 heeft uitgebracht en dat destijds de mogelijkheid nog niet bestond om een medisch adviseur in te schakelen. Tijdens de hoorzitting heeft UHT toegelicht dat ook bij latere inschakeling van een medisch adviseur het standpunt ongewijzigd blijft, aangezien geen causaal verband wordt aangenomen tussen de depressieve klachten en de problemen met de KOT.

Toepassing schadevergoedingsregime uit het strafrecht

UHT verwijst naar de uitspraak van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State van 2 juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2864) waarin het standpunt om aan te sluiten bij een vergoeding van €130,- per dag is verworpen. Volgens de Afdeling is de vaste vergoeding van €500,- per half jaar bewust door de wetgever gekozen in de Wet hersteloperatie toeslagen, en bestaat er geen aanleiding hiervan af te wijken.

De Commissie verenigt zich met de hiervoor weergegeven onderbouwing van de nader toegekende immateriele schadevergoeding aan de hand van de verschillende bouwstenen.

Conclusie

De conclusie is dat het bestreden besluit bij de beslissing op het bezwaar moet worden herroepen met inachtneming van de aanvullende beschouwingen van UHT. Daarbij zal een extra aanvullende schadevergoeding moeten worden toegekend. De Commissie zal UHT adviseren om het bezwaar gedeeltelijk gegrond te verklaren.

Proceskostenvergoeding

De Commissie is van mening dat het bezwaar gedeeltelijk gegrond is, met name op het onderdeel van de materiele en immateriële schadevergoeding, en dat dit moet leiden tot herroeping van het primaire besluit. De Commissie adviseert UHT daarom om het verzoek om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in deze bezwaarprocedure toe te wijzen. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft belanghebbende recht op een forfaitaire vergoeding op basis van twee procespunten (indiening van het bezwaarschrift en verschijnen ter hoorzitting) met een wegingsfactor 2. Zoals in eerdere zaken adviseert de Commissie ook hier de hoogste vergoeding per procespunt toe te kennen.

Conclusie

Samengevat adviseert de Commissie om het bezwaar gedeeltelijk gegrond te verklaren en om:

• de vergoeding van de immateriële schade aan te passen conform de aanvullende beschouwing van 25 maart 2025 en de tweede aanvullende beschouwing van 22 september 2025, met inachtneming van dit advies, en het bestreden besluit in zoverre te herroepen;
• het bezwaar voor het overige ongegrond te verklaren;
• een proceskostenvergoeding toe te kennen zoals hiervoor omschreven.