BAC 2023-10624

Publicatiedatum 09-05-2025

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

Namens belanghebbenden heeft gemachtigde op 19 oktober 2022 een
bezwaarschrift ingediend tegen de beschikking van 8 september 2022 waarin UHT heeft besloten om geen aanvullende schadevergoeding toe te kennen. UHT heeft voorafgaand advies ingewonnen bij de Commissie Werkelijke Schade (hierna: CWS).

Op 5 november 2022 is de Wet van 2 november 2022 houdende regels ten behoeve van de hersteloperatie toeslagen (Wet hersteloperatie toeslagen, hierna: Wht) in werking getreden. Gelet op het bepaalde in de artikelen 8.6 en 9.2 Wht moeten de bestreden beschikkingen geacht worden te zijn genomen op grond van artikel 2.1 en verder van de Wht.

Op 8 november 2022 heeft CWS het ‘CWS beleidskader begroting immateriële
schadevergoeding’ gepubliceerd. Op 1 juli 2024 heeft CWS ‘De werkwijze en het
schadekader’ gepubliceerd.

Procesverloop

• Op 29 december 2020 heeft UHT aan belanghebbende A middels twee beschikkingen voor de toeslagjaren 2013 en 2014 een tegemoetkoming opzet/grove schuld (hierna: O/GS-tegemoetkoming) toegekend. Voor toeslagjaar 2013 een bedrag van € 6.375 en voor toeslagjaar 2014 een bedrag van € 8.424.
• Op 31 maart 2021 is aan belanghebbende H een definitief compensatiebedrag van
  € 20.680 toegekend omdat de Belastingdienst/Toeslagen (hierna: B/T) bij de
  beoordeling van de situatie voor kinderopvangtoeslag (hierna: KOT) voor toeslagjaar
  2012 fouten heeft gemaakt. Op grond van de Catshuisregeling is het bedrag is
  aangevuld tot € 30.000.
• Op 1 januari 2021 hebben belanghebbenden verzocht om een aanvullende
  schadevergoeding.
• Op 6 april 2022 heeft een digitaal gesprek plaatsgevonden tussen belanghebbenden, gemachtigde en CWS. Hiervan is een verslag gemaakt.
• Op 6 juli 2022 heeft CWS geadviseerd de werkelijke immateriële schade te begroten
  op € 24.500 en de overige verzochte schadeposten af te wijzen. CWS adviseert
  voorts om de reeds toegekende immateriële schadevergoeding uit de
  compensatiebeschikking van € 7.500, de O/GS-tegemoetkomingen van totaal
  € 14.799 en het surplus van de Catshuisregeling van € 9.320, hierop in mindering te
  brengen. De aanvullende schadevergoeding komt daardoor uit op € 0.
• Bij beschikking van 8 september 2022 heeft UHT het advies van CWS overgenomen
  en besloten geen aanvullende schadevergoeding toe te kennen.
• Op 19 oktober 2022 heeft gemachtigde een bezwaarschrift ingediend.
• Op 9 februari 2023 heeft UHT aan CWS gevraagd om een medisch deskundige in te
  schakelen en op basis van het deskundig oordeel alsnog een advies uit te brengen
  over de schadepost inkomstenverlies.
• Op 18 augustus 2023 is advies uitgebracht door het onafhankelijke medisch
  adviesbureau.
• Op 15 september 2023 heeft CWS aangegeven dat op basis van het onafhankelijk
  medisch advies er geen aanleiding is het eerder uitgebrachte advies van CWS te
  herzien.
• Op 28 september 2023 hebben belanghebbenden de eerder gegeven toestemming
  om het onafhankelijke medische advies met UHT te delen, ingetrokken.
• Op 23 oktober 2023 heeft UHT een schriftelijke reactie ingediend.
• Op 16 april 2024 heeft gemachtigde aanvullende gronden ingediend.
• Op 24 april en 3 juni 2024 heeft het adviesbureau het medische advies van 18 augustus 2023 schriftelijk nader toegelicht.
• Op 20 september 2024 heeft UHT een aanvullende schriftelijke reactie en
  aanvullende producties toegestuurd.
• Op 15 oktober 2024 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.

Ontvankelijkheid en algemene opmerkingen

Niet in geschil is dat het bezwaarschrift ontvankelijk is.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

De Commissie ziet zich voor de vraag gesteld of UHT de aanvullende compensatie
voor werkelijk geleden schade op juiste wijze heeft vastgesteld. Zij doet dat aan de
hand van de bezwaargronden van belanghebbenden.

Toetsingskader
In het kader van de hersteloperatie kinderopvangtoeslag biedt de wet gedupeerde ouders de mogelijkheid – naast de (deels) forfaitaire compensatie – ook een verzoek tot vergoeding van aanvullende compensatie voor werkelijke schade te doen. Dit verzoek kan door de gedupeerde ouder worden ingediend bij CWS. Artikel 2.1, derde lid, Wht vermeldt de gang van zaken rondom de indiening van dit verzoek, dat met toepassing van het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht wordt beoordeeld (zie ook Afdeling Bestuursrechtspraak 27 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3620). De gedupeerde ouder dient daarbij informatie te verschaffen waaruit aannemelijk wordt i) dat en in welke mate daadwerkelijk sprake is van aanvullende schade en ii) dat die schade het gevolg is van de handelswijze van B/T waarvoor de ouder al gecompenseerd is.

Omdat CWS is ingesteld om gedupeerde ouders de gang naar de rechter te besparen,
dient de adviesprocedure tegemoet te komen aan de eisen van een eerlijk proces als
bedoeld in artikel 6, lid 1 EVRM.

Nadat CWS heeft beoordeeld of een gedupeerde ouder recht heeft op aanvullende
compensatie, wordt het advies uitgebracht aan UHT. UHT mag zich op het onderzoek van CWS baseren, nadat ze zich ervan vergewist heeft dat het advies zorgvuldig tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten.

UHT kan ter motivering van haar besluit over aanvullende compensatie volstaan met
verwijzing naar het advies van CWS, als het advies zelf de motivering bevat en van het
advies kennis is of wordt gegeven. Het is mogelijk dat UHT in uitzonderlijke gevallen tot een beslissing komt die ten nadele van de belanghebbende afwijkt van het advies van CWS, maar dit moet dan goed onderbouwd worden.

In een bezwaarprocedure als de onderhavige beoordeelt de Commissie of UHT op een
juiste wijze invulling heeft gegeven aan de vergewisplicht. Deze toets vindt in beginsel
plaats aan de hand van de door belanghebbende ingediende gronden van het bezwaar.
In het geval UHT in negatieve zin is afgeweken van het advies van CWS, beoordeelt de
Commissie of dit goed onderbouwd heeft plaatsgevonden. De Commissie zal aan de hand van deze uitgangspunten beoordelen of UHT zich in dit geval kon baseren op het advies van CWS.

Verzoek aanvullende werkelijke schade
Belanghebbenden hebben verzocht om vergoeding van de volgende schadeposten:

1. Kosten van vrije dagen onbenoemd
2. Verlies aan inkomen
3. Vermogensschade onbenoemd
4. Andere extra kosten onbenoemd
5. Financiële ondersteuning door gemeente, school of
   andere derde € 2.775
6. Immateriële schade ouders en kinderen onbenoemd

Toegewezen werkelijke schadevergoeding
Aan de hand van het nieuwe schadekader van CWS van 1 juli 2024 heeft UHT de
berekening van de toegekende aanvullende schadevergoeding aangepast. Na aftrek van de reeds toegekende schadevergoedingen, de O/GS-tegemoetkoming en het surplus van de Catshuisregeling, blijft de aanvullende schadevergoeding nog steeds € 0.

Afgewezen inkomensschade
Het is de Commissie gebleken dat CWS adviseert om geen inkomensschade te vergoeden aan belanghebbenden. Volgens CWS is er geen oorzakelijk verband aannemelijk geworden tussen de gestelde inkomensschade en de stopzetting op 1 maart 2014 van de KOT voor toeslagjaar 2012. CWS overweegt hierbij dat belanghebbenden beiden al in 2010 failliet zijn verklaard, ruim voordat de problemen met de KOT begonnen. Toen in mei 2014 opnieuw een faillissement werd uitgesproken, was ook nog geen dwangverrekening toegepast voor toeslagjaar 2012. Derhalve vindt CWS het niet aannemelijk dat de problemen met de KOT tot inkomensschade hebben geleid.

Gedurende deze bezwaarprocedure heeft UHT aan CWS advies gevraagd over de
medische klachten van belanghebbenden. Op 18 augustus 2023 is door onafhankelijk
medisch adviesbureau advies uitgebracht aan CWS. Volgens CWS volgt uit het medische advies niet dat sprake is van een verband tussen de problemen met de KOT en de medische klachten van belanghebbenden. Voor CWS is er geen aanleiding om het eerder gegeven advies te herzien. Naar aanleiding van de aanvullende bezwaargronden heeft het adviesbureau het advies van 18 augustus 2023 nader toegelicht op 24 april 2024 en 3 juni 2024. Volgens UHT is het primaire medische advies hiermee niet gewijzigd. UHT blijft daarom bij het standpunt dat er onvoldoende oorzakelijk verband is tussen de medische klachten van belanghebbenden en de KOT-problematiek.

Gemachtigde stelt dat het standpunt van de medisch adviseur met betrekking tot de
gestelde inkomensschade als gevolg van arbeidsongeschiktheid van belanghebbende wel is gewijzigd. Op basis van de aanvulling van het adviesbureau is het volgens gemachtigde aannemelijk dat de KOT-problematiek hierbij een factor is die invloed heeft gehad op de verdiencapaciteit van belanghebbende. Gemachtigde verwijst naar de volgende passage uit de aanvulling van 3 juni 2024: ‘Gezien de meerdere pre-existente stressfactoren bij de ouder is er een mogelijkheid dat hij ook zonder de problemen met de KOT zou zijn ontregeld, doch gezien de verslaglegging van de huisarts is er een samenhang met de extra financiële problemen 5 door de KOT. Mogelijk zou het beloop milder zijn geweest zonder de extra problemen van de KOT.’

De Commissie merkt op dat belanghebbenden geen toestemming hebben gegeven om het medische advies van het adviesbureau van 18 augustus 2023 te delen met UHT. Om die reden beschikt ook de Commissie niet over dit advies. De Commissie beschikt wel over de aanvullingen van 24 april en 3 juni 2024. De Commissie overweegt dat uit het Beoordelingskader Materiële Schade van de CWS volgt dat de CWS zelf geen medische beoordeling kan doen. CWS heeft op basis van het ingewonnen onafhankelijk medisch advies van 18 augustus 2023 aangegeven dat hieruit niet volgt dat er sprake is van een verband tussen de medische klachten van de ouders en de problemen met de KOT.

Daarom heeft CWS op 15 september 2023 aangegeven dat er geen aanleiding is om het eerdere advies van 6 juli 2022 te herzien. Ook op basis van de aanvullingen is er
onvoldoende aanleiding om het advies van CWS te herzien. Hoewel de Commissie uit de aanvulling van 3 juni 2024 begrijpt dat inderdaad niet kan worden uitgesloten dat het beloop milder had kunnen zijn geweest zonder de KOT-problematiek, spreekt hieruit geen direct oorzakelijk verband met de medische klachten van belanghebbenden. De Commissie adviseert dit onderdeel van het bezwaar ongegrond te verklaren.

Gelet op het voorstaande komt de Commissie niet toe aan het verzoek van
belanghebbende om de schade proportioneel te berekenen. De Commissie merkt hierbij nog op dat de door de Hoge Raad aanvaarde mogelijkheid van proportionele
aansprakelijkheid, vanwege het daaraan verbonden bezwaar dat iemand aansprakelijk
kan worden gehouden voor een schade die hij mogelijkerwijs niet, of niet in de door de
rechter aangenomen mate, heeft veroorzaakt, met terughoudendheid moet worden
toegepast.

Immateriële schade
De vergoeding voor de immateriële schade is op basis van het nieuwe schadekader
verhoogd van € 24.500 naar € 29.000. Zoals CWS in haar advies heeft toegelicht,
vormen de door belanghebbende – en in het advies concreet benoemde - aangevoerde omstandigheden reden om een aanvullende vergoeding aan immateriële schade toe te kennen.

Belanghebbenden vinden de bedragen die met betrekking tot de immateriële schade zijn opgenomen in de schriftelijke reactie van UHT arbitrair. Er wordt volgens
belanghebbenden verwezen naar de factoren één tot en met negen, maar het is voor hen niet toetsbaar welk gewicht is toegekend aan de verschillende elementen en hoe dat zit in de bandbreedte die UHT zegt te hanteren. Daarnaast wordt bij de berekening van de immateriële schadevergoeding voor de kinderen uitgegaan van drie kinderen, terwijl belanghebbenden samen vier kinderen hebben.

UHT heeft in de aanvullende beschouwing van 20 september 2024 en tijdens de
hoorzitting de toegepaste bouwstenen en factoren toegelicht. Verder stelt UHT dat er
voor drie van de vier kinderen immateriële schadevergoeding is toegekend, omdat het
jongste vierde kind pas ongeveer een half jaar oud was toen de compensatie werd
toegekend. UHT heeft tijdens de hoorzitting aangegeven dat dit uitgebreid wordt
benoemd en toegelicht in het advies van CWS.

De Commissie is van oordeel dat UHT met de aanvullende beschouwing de toegepaste
bouwstenen en factoren voldoende duidelijk heeft toegelicht. De toekenning is naar het oordeel van de Commissie tevens in lijn met het geldende beleidskader dat CWS hanteert om vorm en inhoud te geven aan het bepaalde in artikel 2.1 lid 3 Wht.

De Commissie kan UHT echter niet volgen op het punt dat slechts voor drie van de vier
kinderen immateriële schadevergoeding wordt toegekend. In het advies van CWS van 6 juli 2022 staat dat CWS het aannemelijk vindt dat de vier kinderen een verminderde
kwaliteit van leven en veel stress en verdriet hebben ervaren en begroot het leed voor de kinderen op € 6.000. In tegenstelling tot wat UHT tijdens de zitting heeft aangegeven, leest de Commissie niet in het advies van CWS dat het jongste kind buiten de schadeberekening is gehouden. Derhalve acht de Commissie het bezwaar op dit punt gegrond en adviseert zij om conform het advies van CWS voor alle vier de kinderen een bedrag toe te kennen. In lijn met de toegekende bedragen voor de andere drie kinderen, adviseert de Commissie ook voor het jongste kind een bedrag van € 2.250 toe te kennen. Na aftrek van de reeds toegekende schadevergoedingen, de O/GStegemoetkoming en het surplus van de Catshuisregeling, blijft de aanvullende
schadevergoeding daarmee echter nog steeds € 0.

Proceskostenvergoeding
Belanghebbende heeft verzocht om een vergoeding van de proceskosten. Ingevolge
artikel 7:15 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) worden proceskosten alleen
vergoed als het bestreden besluit wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Op grond van de op dit punt heersende rechtspraak, is sprake van herroepen in de zin van artikel 7:15 lid 2 Awb als het primaire besluit wordt gewijzigd voor wat betreft het daarbij beoogde rechtsgevolg. De aanpassing van de aanvullende schadeberekening heeft niet tot gevolg dat belanghebbenden recht hebben op een hoger bedrag dan de al eerder uitgekeerde bedragen. Omdat de CWS procedure voor aanvullende compensatie geheel is doorlopen, valt niet in te zien welk rechtsgevolg in het systeem van de Wht nog is aan te wijzen. De Commissie adviseert UHT daarom om geen vergoeding van de proceskosten toe te kennen.

Conclusie

Samengevat adviseert de Commissie:

• de berekening van de toegekende aanvullende schadevergoeding aan te passen
  conform bovenstaande overwegingen; en
• het verzoek om proceskostenvergoeding af te wijzen.