BAC 2022-6776

Publicatiedatum 14-06-2024

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

Het door de belanghebbende ingediend bezwaarschrift is gericht tegen de door de Belastingdienst/Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (hierna: UHT) genomen besluit van 1 mei 2021 met kenmerk CAP/UCF/21/093 UHT. Hierin is aan belanghebbende de uitkomst van de zogenaamde lichte of eerste toets meegedeeld: dat hij vooralsnog niet in aanmerking komt voor een betaling van € 30.000.

Procesverloop (extract)

Verzoek herbeoordeling

Belanghebbende heeft op 20 januari 2021 een verzoek gedaan tot herbeoordeling van
de kinderopvangtoeslag. De ontvangst van dit verzoek is door UHT op 3 februari 2021 per brief aan belanghebbende bevestigd.

Afwijzing lichte toets

Bij besluit van 1 mei 2021 met kenmerk CAP/UCF/21/093 UHT heeft UHT aan belanghebbende medegedeeld dat zij nog geen reden ziet om hem € 30.000 te betalen.

Bezwaarschrift

Bij brief van 16 november 2021, door UHT ontvangen op 18 maart 2022, heeft belanghebbende bezwaar gemaakt tegen het besluit van 1 mei 2021. Op 14 en 21 juni en 5 juli 2022 heeft belanghebbende aanvullende bezwaargronden en een groot aantal stukken ter onderbouwing ingediend (zie ook hierna).

Beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit

Op 18 maart 2022 heeft belanghebbende beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen van de Belastingdienst/Toeslagen op zijn bezwaar van 16 november 2021.Bij uitspraak van 20 mei 2022 heeft de rechtbank Overijssel dit beroep gegrond verklaard.

Schriftelijke reactie UHT

Bij brief van 1 juni 2022 heeft UHT gereageerd op de bezwaren.

Hoorzitting

Op 6 juli 2022 heeft de Bezwaarschriftenadviescommissie (hierna: de Commissie) een
hoorzitting gehouden in aanwezigheid van partijen. Daarbij is aan de orde gekomen dat een aantal stukken nog door de Commissie en partijen bestudeerd dient te worden. Ook heeft de Commissie UHT gevraagd nadere informatie te geven. Afgesproken is dat en wanneer partijen over en weer zullen reageren (zie verder het hoor verslag). Het gaat daarbij om het volgende.

a) Aanvullende gronden 21 juni 2022

Op 21 juni 2022 had belanghebbende stukken ingediend.

b) Informatie HOTHOR

De Commissie heeft UHT ter zitting verzocht om nadere informatie over het zogenaamde HOTHOR toezicht, in het bijzonder over de vraag of het niet afgeven van een voorschotbeschikking handmatig of automatisch gebeurt en wat de aard is van het HOTHOR toezicht.

c) Stukken ter zitting

De Commissie heeft UHT verzocht om de stukken die zij ter zitting bij zich had, te delen
met de Commissie en met belanghebbende.

Op 6 juli 2022 na de hoorzitting heeft belanghebbende per e-mail de Commissie
verzocht om een tweede hoorzitting. Bij e-mail van 14 juli 2022 is namens de
Commissie aan belanghebbende meegedeeld dat de Commissie op dit moment geen
aanleiding zag voor het houden van een tweede hoorzitting.

Op 6 juli 2022 heeft UHT per e-mail een overzicht van de (ter zitting overgelegde
overzichten met betrekking tot) uitbetaalde KOT in 2014 en 2015 en beslissingen met
betrekking tot de KOT van 2015 gestuurd en is ingegaan op de vraag over de minimale
terugvordering of verlaging van € 1.500.

Bij e-mail van 7 juli 2022 heeft belanghebbende een reactie gegeven op het schrijven
van UHT van 6 juli 2022.

Bij e-mail van 14 juli 2022 heeft belanghebbende een verzoek tot voorlopige voorziening ingediend bij de rechtbank Noord-Nederland d.d. 7 juli 2022 ter kennis gebracht aan de Commissie.

Op 18 juli 2022 heeft UHT een aanvullende schriftelijke reactie ingediend naar
aanleiding van a) de aanvullende gronden van belanghebbende van 21 juni 2022, b) de
vragen ter zitting over het zogenaamde HOTHOR-toezicht en c) de overzichten
uitbetaalde KOT in 2014 en 2015 en beslissingen met betrekking tot de KOT van 2015
en de mail van belanghebbende van 7 juli 2022.

Op 19 juli 2022 heeft belanghebbende een reactie – met bijlagen – gegeven op
aanvullende schriftelijke reactie UHT.

Op 21 juli 2022 heeft belanghebbende de stand van zaken rond zijn verzoek om een
voorlopige voorziening met de Commissie gedeeld.

De Commissie acht zich voldoende geïnformeerd om een advies uit te brengen en heeft het onderzoek gesloten op 25 juli 2022.

Gronden van bezwaar (extract)

Termijnoverschrijding

Belanghebbende heeft het bezwaar buiten de termijn van 6 weken ingediend. Hij meent dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is nu niet direct duidelijk was dat UHT een appellabel besluit heeft genomen en een rechtsmiddelenverwijzing ontbreekt.

Motivering besluit over de lichte toets

Belanghebbende betoogt dat het besluit van 1 mei 2021 onvoldoende gemotiveerd is. Het ontbreekt aan een op maat geschreven motivering van de toepassing van de lichte toets op het geval van belanghebbende. De motivering van de afwijzing is een algemeen tekst blok. Geen van de geschetste situaties raakt echter de situatie van een CAF-onderzoek of handelen met institutionele vooringenomenheid. Belanghebbende meent te vallen in de doelgroep waar het Besluit Compensatieregeling CAF 11 en vergelijkbare (CAF-)zaken op ziet.

Daarbij is van belang dat voor deze doelgroep niet van belang is of sprake is geweest
van terugvordering of stopzetten van de kinderopvangtoeslag. Bij deze groep gaat het
met name om de manier waarop de betrokken ouder door de Belastingdienst/Toeslagen is behandeld, namelijk op een institutioneel vooringenomen wijze. Er is sprake van een hiaat in de uitvoering van de Catshuisregeling omdat deze groep ouders ten onrechte niet wordt meegenomen; zij staan niet op de lijst van ouders die deel uitmaakten van het CAF-11 (of een vergelijkbaar) onderzoek en komen niet bovendrijven omdat geen sprake is van terugvorderingen.

Uitkomst en totstandkoming lichte toets

Belanghebbende is het niet eens met de uitkomst van de lichte toets en de wijze
waarop deze is uitgevoerd. Daar heeft hij diverse redenen voor, die hij zeer
uitgebreid en goed gemotiveerd naar voren heeft gebracht. Kort gezegd vindt hij de
procedurele gang van zaken niet juist en inhoudelijk vindt hij het besluit van 1 mei 2021 onvoldoende gemotiveerd. Hieronder staan de gronden van bezwaar iets uitgebreider weergegeven.

Belanghebbende vindt dat hij wel in aanmerking moet komen voor toekenning van
€ 30.000. Hij acht aannemelijk dat hij onderdeel is geweest van een CAF-achtig
onderzoek dan wel dat de Belastingdienst/Toeslagen institutioneel vooringenomen heeft gehandeld. Hij leidt dat af uit de (volgens hem zeer afwijkende) gang van zaken met name vanaf 2 juli 2014 tot aan 6 februari 2015 bij de aanvraag en toekenning van
kinderopvangtoeslag voor zijn tweede zoon en bij het continueren van de kinderopvangtoeslag voor zijn eerste zoon naar een volgend kalenderjaar. Belanghebbende beschrijft de gang van zaken: hij heeft kinderopvangtoeslag aangevraagd voor zijn tweede zoon op 2 juli 2014, kort na diens geboorte op 27 juni
2014, voor kinderopvang vanaf november 2014.

Omdat er toen nog geen voorschot was toegekend, moest belanghebbende de volledige kosten zelf betalen. Ook het voorschot voor de kinderopvang van zijn eerste zoon stopte. Belanghebbende was daarom gedwongen € 5.000 te lenen van zijn schoonouders. Na diverse malen telefonisch en schriftelijk contact met de Belastingdienst/Toeslagen bleek in januari 2015 dat de kinderopvangtoeslag 2014 nog niet vastgesteld kon worden omdat er aanvullende stukken nodig waren ter zake van de inschrijving van belanghebbende bij de universiteit. Uiteindelijk heeft belanghebbende de kinderopvangtoeslag over november en december 2014 ontvangen op 5 februari 2015. Het voorschot kinderopvangtoeslag 2015 was toen ook al toegekend en ontvangen voor de maand januari 2015.

Deze gang van zaken heeft belanghebbende en zijn partner destijds de nodige stress en kopzorgen opgeleverd. Hun inkomen was beperkt omdat belanghebbende voltijds
studeerde, ze hadden de kinderopvangtoeslag echt nodig om de kinderopvang te kunnen betalen. Terugbelverzoeken aan de Belastingdienst/Toeslagen werden niet opgevolgd.

Dat de Belastingdienst/Toeslagen met institutionele vooringenomenheid heeft gehandeld, baseert belanghebbende onder meer op:

• het niet tijdig nemen van de voorschotbeschikking kinderopvangtoeslag 2014
  voor zijn tweede zoon, dit heeft meer dan een half jaar na de aanvraag geduurd;
• het niet automatisch afgeven van de voorschotbeschikking kinderopvangtoeslag
  2015 voor zijn eerste zoon;
• het in feite stopzetten van de kinderopvangtoeslag voor zijn eerste zoon door in
  december 2014 geen voorschot voor januari 2015 uit te keren;
• dreigende brieven van de Belastingdienst/Toeslagen inzake het stopzetten en
  terugvorderen van toeslagen;
• het meerdere malen breed uitvragen van bewijsstukken ter beoordeling van de
  aanvraag kinderopvangtoeslag voor zijn tweede zoon;
• de telefonische mededeling op 13 oktober 2014 door een medewerker van de
  Belastingdienst/Toeslagen dat er een vermoeden van fraude was, dat in
  combinatie met het HOTHOR toezicht én het niet verlenen van een voorschot;
• de aanwezigheid van direct controleerbare feiten die de aanspraak op
  kinderopvangtoeslag ondersteunen; de aanwezigheid van die direct
  controleerbare feiten vormde geen verschoonbare reden waarom de
  belastingdienst zo lang heeft gewacht met het beslissen op zijn aanvraag.

2016

In de aanvullende bezwaargronden van 14 juni 2022 en ter zitting wijst belanghebbende nog op de gang van zaken rondom de aanvraag van kinderopvangtoeslag voor zijn derde zoon in 2016. Ook daar was sprake van vooringenomen handelen (het breed uitvragen van bewijsstukken). Er is sprake van een patroon.

Procedure

Belanghebbende vindt dat ook de huidige bezwaarprocedure niet goed verloopt; eerst
had hij de gelegenheid moeten krijgen aanvullende bezwaargronden in te dienen
voordat de hoorzitting werd ingepland. Belanghebbende vindt dat de motivering van het besluit van 1 mei 2021 eerst moet worden hersteld, hij dan nogmaals in de gelegenheid moet worden gesteld aanvullende bezwaargronden in te dienen en er dan een hoorzitting plaats moet vinden, voordat UHT een beslissing op bezwaar neemt.

Informatieverzoeken

Verder stelt belanghebbende dat het dossier niet compleet is en hij verzoekt UHT om
het dossier te completeren met de door hem genoemde stukken (onder meer op pagina 2 van de aanvullende gronden van 14 juni 2022). Ook vraagt belanghebbende hem stukken inzake de lichte toets te verstrekken; welke criteria gelden en op welke wijze worden deze getoetst?

Proceskostenvergoeding

Belanghebbende verzoekt ten slotte om vergoeding van zijn reis-, verblijf- en
verletkosten.

Verweer (extract)

Samengevat heeft UHT de volgende standpunten ingenomen lopende de procedure.

Termijnoverschrijding

Ten aanzien van de ontvankelijkheid stelt UHT dat het bezwaarschrift op 28 maart 2022 en dus niet tijdig is ontvangen. UHT laat het aan de Commissie over om te beoordelen of het bezwaarschrift alsnog ontvankelijk is.

Totstandkoming, uitkomst en motivering

Ten aanzien van de lichte toets geeft UHT aan dat bij deze toets volgens een vast kader
gezocht wordt naar een indicatie van gedupeerdheid van een ouder in enig toeslagjaar.
Indicaties zijn vooringenomen handelen, hardheid of het aannemen van opzet/grove
schuld (OG/S). Het handelen van de Belastingdienst/Toeslagen moet hebben
geresulteerd in een terugvordering of stopzetting. Voor hardheid en OG/S geldt dat deze terugvordering ten minste € 1.500 moet zijn. Indien een aanknopingspunt is gevonden in één jaar, is de ouder gedupeerd in de zin van de Catshuisregeling en kan worden overgegaan tot uitbetaling van het (forfaitaire) bedrag van € 30.000. De andere toeslagjaren worden dan niet meer bekeken.

In de eerste toets zijn voor de jaren waarin kinderopvangtoeslag is uitbetaald geen
aanknopingspunten gevonden voor vooringenomenheid of hardheid van het stelsel
waarvan belanghebbende de dupe is geworden.

Toegespitst op de jaren 2014 en 2015, waarop het bezwaar ziet, zet UHT uiteen dat
over het jaar 2014 het voorschot kinderopvangtoeslag is berekend op € 11.187 en de
definitieve kinderopvangtoeslag op € 14.260. Over het jaar 2015 is het voorschot
kinderopvangtoeslag berekend op € 26.079 en de definitieve kinderopvangtoeslag op €22.188. De neerwaartse bijstellingen over alle jaren hebben te maken met de stijging van het inkomen van belanghebbende. De hoogte van de bedragen is juist en wordt ook niet betwist. De lichte toets heeft plaatsgevonden over alle jaren, dus niet alleen over 2016 en 2017.

Op het bezwaar dat de voorschotbeschikking niet tijdig is verleend en er geen
automatische voorschotbeschikking zou zijn verleend voor de eerste zoon reageert UHT als volgt. Het is waar dat het voorschot voor het tweede kind later dan gebruikelijk is toegekend. Dit hield verband met het uitvragen van bewijsstukken in het kader van een toezicht gebaseerd op “HOTHOR” (hoge toeslag, hoog risico) en de beoordeling van de ontvangen stukken. Dit betreft een vorm van regulier, niet vooringenomen toezicht. Er is ook geen sprake van hardheid. Ook een verwerkingstermijn van de ontvangen informatie van nog geen drie maanden leidt niet tot die conclusie.

De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan belanghebbende op 1 november 2014 om
nadere informatie gevraagd. Het betrof een gebruikelijk uitvraag voor de twee kinderen. UHT stelt dat op grond van de bekend zijnde feiten in het kader van de lichte toets geen aanleiding bestaat om te concluderen dat belanghebbende op enigerlei wijze is benadeeld door hardheid van het stelsel, noch dat sprake is geweest van
vooringenomen handelen door de Belastingdienst/Toeslagen.

Toepasselijke wet- en regelgeving

• Algemene wet bestuursrecht (Awb);
• Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir);
• Besluit Compensatieregeling CAF 11 en vergelijkbare (CAF-)zaken (Compensatieregeling), gedateerd 28 augustus 2020, Staatscourant 7 september
  2020, 45904;
• Besluit proceskosten bestuursrecht van 22 december 1993;
• Besluit tot wijziging van het Besluit proceskosten bestuursrecht in verband met de
  verhoging van het tarief voor de vergoeding van de kosten van door een derde
  beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep en hoger beroep van 8 december
  2020, Staatsblad 2020, 524;
• Besluit forfaitair bedrag en verruiming compensatieregeling (Catshuisregeling
  Kinderopvangtoeslag), Staatscourant 19 maart 2021, 14691 (Catshuisregeling);
• Besluit uitbreiding Catshuisregeling Kinderopvangtoeslag, Staatscourant 1 juni 2021, nr. 28304 (tweede Catshuisregeling).

Ontvankelijkheid

UHT heeft de Commissie gevraagd te adviseren over termijnoverschrijding.

UHT heeft het bezwaarschrift, gedateerd 16 november 2021, ontvangen op 28 maart 2022. Dit is buiten de termijn van 6 weken die geldt voor het instellen van bezwaar. De Commissie overweegt dat het ontbreken van een rechtsmiddelenverwijzing in beginsel leidt tot verschoonbaarheid van de termijnovertreding, indien de belanghebbende daarop een beroep doet. Verschoonbaarheid ligt tevens in de rede, indien gerede twijfel mogelijk is omtrent het besluitkarakter van de brief.

Belanghebbende doet een beroep op deze verschoonbaarheid en stelt dat in het besluit van UHT van 1 mei 2021 een rechtsmiddelenverwijzing ontbreekt en dat niet duidelijk is dat hiertegen bezwaar openstond. De Commissie is dit met belanghebbende eens. In het besluit van 1 mei 2021 staat immers dat bezwaar maken op dit moment nog niet nodig is en dat bezwaar gemaakt kan worden tegen de herbeoordeling. Een rechtsmiddelenverwijzing ontbreekt. De Commissie acht de termijnoverschrijding verschoonbaar.

Het bezwaar voldoet voor het overige aan de wettelijke eisen. De Commissie adviseert UHT het bezwaar inhoudelijk te behandelen.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

Kader

De Commissie ziet zich gesteld voor de vraag of UHT terecht en op goede gronden is
gekomen tot haar beslissing om aan belanghebbende vooralsnog geen € 30.000 te
betalen.

De Commissie stelt voorop dat, om een grote groep gedupeerde ouders sneller recht te kunnen doen, het kabinet een aantal aanvullende maatregelen heeft aangekondigd. Een van die maatregelen betreft het uitkeren van een forfaitair bedrag van € 30.000 aan alle gedupeerde ouders die daarvoor, na een lichte toets, in aanmerking komen, de
zogenaamde Catshuisregeling. Zoals uiteen is gezet in paragraaf 2.1 en 2.2 van de
Catshuisregeling voorziet die regeling in een forfaitaire uitkering aan gedupeerde ouders die een verzoek hebben ingediend of gaan indienen voor compensatie of
tegemoetkoming op grond van een van de volgende regelingen:

• de artikelen 49 (hardheidsregeling), 49b (compensatieregeling) en 49c (O/GS
  tegemoetkomingsregeling) van de Awir;
• de herzieningsmogelijkheid in het kader van herstel kinderopvangtoeslag, bedoeld
  in de onderdelen 2.1 en 3.1 van het Verzamelbesluit Toeslagen; en
• het Besluit Compensatieregeling CAF 11 en vergelijkbare (CAF-)zaken (samen: de
  herstelregelingen).

Na de lichte toets volgt een integrale beoordeling op grond van de herstelregelingen.

Uit het voorgaande volgt dat belanghebbende, om in aanmerking te komen voor een
forfaitair bedrag van € 30.000 gerekend moet kunnen worden tot de doelgroep van een van bovenstaande herstelregelingen. Om dit te beoordelen wordt in eerste instantie volstaan met een lichte (of: eerste) toets voordat de integrale beoordeling plaats vindt.

Totstandkoming, uitkomst en motivering

In de afwijzende beschikking van 1 mei 2021 onder het kopje ‘Wat is er uit de lichte
toets gekomen?’ somt de UHT situaties op die in het algemeen reden voor afwijzing
kunnen vormen. De Commissie constateert dat de beschikking van 1 mei 2021 geen
deugdelijke motivering bevat, nu daaruit niet volgt waarom in het geval van belanghebbende tot afwijzing is gekomen. Op dit punt is de Commissie het dus geheel met belanghebbende eens.

De vraag die de Commissie vervolgens moet beantwoorden is of UHT met de schriftelijke reactie en ter zitting alsnog goed heeft gemotiveerd waarom zij op basis van de lichte toets aan belanghebbende geen € 30.000,- heeft toegekend. De Commissie vindt dat dit niet zo is, en geeft belanghebbende ook op dit punt gelijk. Dat zal de Commissie hierna toelichten.

Ter zitting heeft UHT toegelicht wat de lichte (of: eerste) toets inhoudt: er wordt
gekeken of er een indicatie van gedupeerdheid is. Voor alle kinderopvangtoeslagjaren
wordt hierbij gekeken of er ‘haakjes’ zijn waaruit blijkt van nihilstelling, stopzetting (ook in de toekomst) of terugvordering zonder uitvraag naar stukken, of van een brede
uitvraag over meerdere jaren. Als daar in enig toeslagjaar sprake van is, zo begrijpt de
Commissie, wordt het bedrag van € 30.000 toegekend. Er wordt dus niet diepgaand
naar het dossier gekeken; dat gebeurt pas bij de integrale beoordeling.

De Commissie vindt dat belanghebbende met de diverse door hem aangevoerde
omstandigheden aannemelijk heeft gemaakt dat deze ‘haakjes’ er wel zijn en dat op het eerste gezicht sprake is van door de Belastingdienst/Toeslagen vooringenomen handelen waardoor belanghebbende gedupeerd is. De omstandigheid dat op de klacht van belanghebbende over het aangemerkt zijn als fraudeur geen reactie is gekomen – dat is niet in geschil tussen partijen – is daar voor de Commissie een treffend voorbeeld van. Reeds daaruit volgt gedupeerdheid. Reeds hierom acht de Commissie het bezwaar gegrond, niettegenstaande de omstandigheid dat de integrale beoordeling nog zal volgen.

Daarbij spelen bijkomende omstandigheden. De kinderopvangtoeslag voor de eerste
zoon van belanghebbende, daargelaten of dit automatisch of handmatig is gebeurd (vgl. Nationale Ombudsman, ‘Gevraagd: maatwerk! Een onderzoek naar de
uitvoeringspraktijk bij de Belastingdienst/Toeslagen’2015 p. 23), is in feite stopgezet
met het niet uitkeren van het voorschot voor januari 2015 in december 2014.Ook is
sprake geweest van een brede uitvraag van bewijsstukken over meerdere jaren (2014,
2015 en 2016). Daarnaast spelen de duur van de behandeling van de aanvraag van de
kinderopvangtoeslag voor het tweede kind van belanghebbende en het niet verlenen van een voorschot voor het tweede kind, alsmede de door belanghebbende genoemde
telefonische mededeling op 13 oktober 2014 door een medewerker van de
Belastingdienst/Toeslagen dat er een vermoeden van fraude was en het HOTHOR
toezicht.

Het is aan UHT om, mocht zij van mening zijn dat belanghebbende niet als gedupeerde ouder kan worden aangemerkt, daarvoor in de beslissing op bezwaar een draagkrachtige motivering te geven.

Omdat de Commissie belanghebbende gelijk geeft op het punt van gedupeerd zijn,
bespreekt zij de overige bezwaargronden niet.

De Commissie merkt nog op dat zij oog heeft voor de situatie waarin belanghebbende
en zijn gezin hebben verkeerd en de financiële moeilijkheden en stress die zij hebben
ervaren. Belanghebbende heeft een en ander in zijn schriftelijke stukken en zijn
toelichting op de hoorzitting klemmend naar voren gebracht.

Informatieverzoeken

Ten aanzien van de informatieverzoeken van belanghebbende adviseert de Commissie
UHT om hieraan te voldoen bij de vooraankondiging van de integrale beoordeling. Ter zitting is ook toegezegd dat de dossierstukken, voor zover openbaar, bij de integrale
beoordeling zullen worden overgelegd.

Proceskostenvergoeding

De Commissie adviseert UHT om de reis,-, verblijf-, en verletkosten aan belanghebbende te vergoeden volgens zijn opgave: € 59,30 aan reiskosten, € 12,50 aan verblijfkosten en € 224 aan verletkosten.

Samenvatting en advies

Gelet op het vorenstaande adviseert de Commissie aan UHT het volgende:

• het bezwaar ontvankelijk te verklaren en inhoudelijk te behandelen;
• het bezwaar gegrond te verklaren;
• belanghebbende aan te merken als gedupeerde;
• een draagkrachtige motivering te geven, mocht UHT toch van mening zijn dat
  belanghebbende niet als gedupeerde ouder kan worden aangemerkt, daarbij ingaand op alle “haakjes” die belanghebbende heeft aangedragen;
• bij de integrale beoordeling alle nog ontbrekende dossierstukken aan belanghebbende te verstrekken; en
• een vergoeding toe te kennen voor de reis-, verblijf-, en verletkosten van
  belanghebbende volgens zijn opgave.