BAC 2022-10870

Publicatiedatum 27-01-2026

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

Het door de gemachtigde namens belanghebbende ingediende bezwaarschrift is gericht tegen de door UHT genomen definitieve beschikking compensatie kinderopvangtoeslag van 27 september 2022.

Aan belanghebbende is met toepassing van de Compensatieregeling CAF 11 en vergelijkbare (CAF-)zaken van 28 augustus 2020 (Stcrt. 2020, nr. 45904; hierna: Compensatieregeling) geen compensatie toegekend voor het jaar 2016.

Op 5 november 2022 is de Wet van 2 november 2022 houdende regels ten behoeve van de hersteloperatie toeslagen (Wet hersteloperatie toeslagen,
hierna: Wht) in werking getreden. Gelet op het bepaalde in de artikelen 8.6 en 9.2 Wht moeten de bestreden beschikkingen geacht worden te zijn genomen op grond van artikel 2.1 en verder van de Wht.

Procesverloop

• Belanghebbende heeft op 30 juli 2020 verzocht om een herbeoordeling van de kinderopvangtoeslag (hierna: KOT) over het jaar 2016.
• De Commissie van Wijzen (hierna: CvW) heeft haar beoordeling van het verzoek van belanghebbende op 23 mei 2022 aan UHT toegestuurd. De CvW heeft geadviseerd dat gedurende het betrokken jaar geen sprake is geweest van institutionele vooringenomenheid of bijzondere omstandigheden.
• UHT heeft bij beschikkingen van 27 september 2022 met kenmerk UHT-DC-I A en UHT-DH5 A aan belanghebbende meegedeeld dat zij geen recht heeft op compensatie voor het jaar 2016.
• Gemachtigde heeft bij brief van 17 oktober 2022, ingekomen op 19 oktober 2022, tegen deze beschikking een bezwaarschrift ingediend.
• Gemachtigde heeft bij brief van 26 september 2023 het bezwaarschrift aangevuld.
• UHT heeft op 26 augustus 2024 schriftelijk gereageerd op het bezwaarschrift.
• Op 22 januari 2025 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Van de hoorzitting is een verslag gemaakt, dat achter het advies is gevoegd.
• Gemachtigde heeft, daartoe door de Commissie ter zitting verzocht, op
  22 januari 2025 nadere stukken ingediend. UHT heeft daarop op 24 januari 2025 gereageerd.
• Dit advies wordt uitgebracht door de voorzitter en 2 commissieleden.

Ontvankelijkheid en algemene opmerkingen

Niet in geschil is dat het bezwaarschrift ontvankelijk is.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

De Commissie ziet zich gesteld voor de vraag of UHT terecht en op goede gronden is gekomen tot haar beslissing om het verzoek van belanghebbende om compensatie af te wijzen.

Tussen partijen is niet in geschil dat de Belastingdienst/Toeslagen vooringenomen heeft gehandeld door de KOT voor het jaar 2016 bij beschikking van 9 november 2018 op nihil te stellen. In beginsel komt belanghebbende daarom op grond van artikel 2.1, lid 1, van de Wht in aanmerking voor een compensatie. Toekenning van compensatie blijft echter, ingevolge artikel 2.1, lid 2, van de Wht, achterwege als sprake is van ernstige onregelmatigheden die aan de ouder toerekenbaar zijn. Dit laatste is onder meer het geval in situaties waarin een belanghebbende evident geen recht had op KOT.

Belanghebbende en UHT zijn het eens dat belanghebbende op grond van de destijds geldende wetgeving geen recht had op KOT, omdat zij een toeslagpartner had die niet in Nederland, een EU-lidstaat of Zwitserland woonde. Daarmee voldeed zij niet aan de eis die tot 4 maart 2022 werd gesteld in artikel 1.6, lid 3, van de Wet Kinderopvang (Wko). Belanghebbende stelt dat toepassing van deze regelgeving strijdig is met het evenredigheidsbeginsel en dat zij om die reden aanspraak maakt op een hardheidscompensatie.

De Commissie is van opvatting dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel niet slaagt en zal dat hieronder toelichten.

Uitsluiting KOT voor aanvragers met een toeslagpartner buiten de EU of Zwitserland
De Commissie overweegt dat de wetgever in het verleden de bewuste keuze heeft gemaakt om het recht op KOT uit te sluiten voor een aanvrager met een echtgenoot

buiten de EU of Zwitserland. De achtergrond hiervan is dat de KOT aanvankelijk bedoeld is als faciliteit om ouders met kinderen te laten deelnemen aan de Nederlandse arbeidsmarkt. Dat is in eerste instantie tot uitdrukking gekomen in de eis dat zowel een aanvrager als diens eventuele toeslagpartner werkzaam moest zijn in Nederland. Dat vereiste bleek in strijd met het Europese recht, waarna de kring van KOT-gerechtigden werd uitgebreid met aanvragers waarvan de toeslagpartners in een andere lidstaat van de EU of Zwitserland werken. Door de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is geoordeeld dat het hieruit voortvloeiende verschil in behandeling tussen aanvragers met een partner binnen de EU of Zwitserland en aanvragers met een

partner buiten de EU of Zwitserland toegestaan is (uitspraken van 20 september 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2540), 10 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3296) en
13 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:435)).

Toetsingskader evenredigheidsbeginsel
De Commissie overweegt voorts dat artikel 1.6 lid 3 Wko, als dwingend geformuleerde bepaling van een wet in formele zin, niet aan art. 3:4 lid 2 Awb
(dat het evenredigheidsbeginsel codificeert) kan worden getoetst. De Commissie verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772 en ECLI:NL:RVS:2023:852. Wel kan, indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Ten eerste kunnen die omstandigheden volgens de Afdeling gelegen zijn in het handelen van het bestuursorgaan bij de uitvoering of de toepassing van de wettelijke bepaling.
In de tweede plaats kan het gaan om gevolgen van de toepassing van de wettelijke bepaling die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld of voorzien.

Wijzing Wet Kinderopvang van 11 december 2024
De Commissie heeft goede nota genomen van het feit dat artikel 1.6 lid 3 van de Wko bij wet van 11 december 2024 (geldend met terugwerkende kracht vanaf
4 maart 2022) gewijzigd is. Uit de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2022/23, 36241, nr. 3) volgt dat het primaire doel van de wijziging is om de aanspraak op KOT mogelijk te maken voor Oekraïense ontheemden. Daartoe is uitsluiting van de aanspraak op KOT voor aanvragers met een partner buiten de EU, EER of Zwitserland opgeheven. Op die manier maakt de wetswijziging aanspraak op KOT mogelijk voor een grotere groep dan alleen Oekraïense ontheemden, zoals inburgeraars met nareizende partner en aanvragers waarvan de partner buiten de EU woont vanwege arbeidsverplichtingen, zoals expats.

De Commissie miskent niet dat sprake is van een gewijzigd inzicht van de wetgever, maar dat impliceert niet dat de voorgaande wetgeving in het geval van belanghebbende tot onevenredig nadelige gevolgen heeft geleid. In de totstandkoming van de wetswijziging wordt melding gemaakt van knelpunten die opgelost worden. Niet is gebleken dat de wetswijziging heeft plaatsgevonden in verband met een onevenredigheid die de voor die wijziging bestaande wet- en regelgeving tot gevolg had.

De Commissie benadrukt dat onder de huidige wet de in het buitenland verblijvende toeslagpartner moet voldoen aan de overige voorwaarden in de Wko, die reeds golden voor partners die in Nederland of de EU verblijven. Het gaat dan bijvoorbeeld om de eis dat de partner werkt of een uitkering ontvangt. Bovendien is voor het aanvragen van de KOT vereist dat de toeslagpartner een BSN heeft. Of belanghebbende onder de huidige wetgeving wel aanspraak zou hebben gemaakt op KOT bij haar omstandigheden in 2016, kan met de informatie in dit bezwaardossier niet worden vastgesteld.

Eerdere intentie voor indienen echtscheidingsverzoek
Belanghebbende heeft aangevoerd dat zij van mening is dat haar toeslagpartner feitelijk niet meer kon worden aangemerkt als haar toeslagpartner. Hierover overweegt de Commissie het volgende. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir), in samenhang met artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen wordt een echtgenoot als toeslagpartner aangemerkt. Zonder verzoek om echtscheiding of verzoek om scheiding van tafel en bed kan op die regel geen uitzondering worden gemaakt. Nu belanghebbende pas op 1 juni 2017 een verzoek om echtscheiding heeft ingediend bij de rechtbank, staat vast dat haar in de Verenigde Staten wonende echtgenoot haar toeslagpartner was in 2016. Dat zij eerder de intentie had om dit verzoek in te dienen, maar daarbij tegen het vereiste aanliep dat zij eerst zes maanden in Nederland moest verblijven (zoals voortvloeide uit artikel 3 van de Brussel II-bis verordening (geldend tot 1 augustus 2022)) kan niet tot een ander oordeel leiden.

Geen onevenredig nadelige gevolgen
Gelet op het voorgaande komt de Commissie nu tot beantwoording van de vraag of in het geval van belanghebbende sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat het bepaalde in artikel 1.6 Wko (zoals gold tot 4 maart 2022) niet aan haar mag worden tegengeworpen.

Belanghebbende heeft verklaard dat zij een alleenstaande moeder was die haar leven opnieuw moest opbouwen toen zij in 2016 met haar dochter vanuit de Verenigde Staten terugverhuisde naar Nederland. Om te kunnen werken zag zij zich genoodzaakt om gebruik te maken van kinderopvang. Op dit moment was zij nog getrouwd met haar in de Verenigde Staten wonende echtgenoot, van wie zij wilde scheiden. Uiteindelijk heeft belanghebbende vanaf juni 2017, toen haar echtscheidingsverzoek was ingediend bij de rechtbank, gebruik kunnen maken van KOT.

De Commissie begrijpt dat de terugvordering van de KOT bij belanghebbende tot financiële zorgen heeft geleid en een tegenslag is geweest in het opnieuw opbouwen van haar leven in Nederland met haar dochter, maar ziet geen aanleiding te adviseren dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. In de rechtspraak komt tot uiting dat de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet het tegengaan van nadelige gevolgen is, maar het voorkomen van onevenredig nadelige gevolgen (zoals in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 23 april 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:818). Van onevenredig nadelige gevolgen is hier naar het oordeel van de Commissie geen sprake.

In het verlengde van deze conclusie is de Commissie van mening dat in het geval van belanghebbende geen redenen aanwijsbaar zijn om aan te nemen dat de uitvoering van de KOT heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard die voortkomen uit de hardheid van de toepassing die voor 23 oktober 2019 werd gegeven aan het wettelijke systeem, zoals bedoeld in artikel 2.1, lid 1 en onder b, van de Wht).

Inkomenseis
In deze procedure stond ook ter discussie of belanghebbende in de periode september tot en december 2016 voldeed aan de voor KOT geldende eis dat zij inkomen had uit werk en woning als bedoeld in artikel 1.6, lid 1, aanhef en onder a, van de Wko.

Gelet op de eerdere conclusies uit dit advies heeft UHT naar mening van de Commissie de toekenning van compensatie terecht afgewezen. De Commissie is daarom, in lijn met de reactie van UHT op de door belanghebbende ingezonden stukken over haar inkomen in 2016, van opvatting dat de inkomenseis geen nadere bespreking behoeft. De vaststelling dat belanghebbende aan die eis voldeed kan immers niet tot een ander resultaat leiden.

Proceskostenvergoeding
Nu de Commissie niet adviseert het primaire besluit te herroepen, is er geen aanleiding een vergoeding van de proceskosten toe te kennen.

Conclusie

Samengevat adviseert de Commissie om het bezwaar ongegrond te verklaren.