BAC 2022-10839

Publicatiedatum 27-01-2026

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

De vorige gemachtigde van belanghebbende, heeft namens belanghebbende een bezwaarschrift ingediend tegen de definitieve beschikking compensatie KOT van UHT, die is gedateerd op 23 september 2022.
Deze beschikking wordt hierna aangeduid als de bestreden beschikking.
Aan belanghebbende is geen compensatie toegekend op basis van de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: de Wht). Belanghebbende maakt hiertegen bezwaar.

Procesverloop

• Belanghebbende heeft op 13 januari 2021 verzocht om een herbeoordeling van de kinderopvangtoeslag (hierna: KOT).
• De Commissie van Wijzen (hierna: de CvW) heeft, na kennisneming van het voorlopige standpunt van UHT, haar beoordeling van het verzoek van belanghebbende op 17 november 2022 aan UHT toegestuurd. De CvW heeft vermeld dat volgens de gegevens van de Belastingdienst/Toeslagen (hierna: de B/T) nooit op naam van belanghebbende KOT is aangevraagd en dat hem ook geen kinderopvangtoeslag is toegekend, terwijl er ook geen KOT van hem is teruggevorderd. De CvW heeft geen aanwijzingen gevonden die erop wijzen dat deze gegevens van de B/T onjuist of onvolledig zijn. Zij heeft geconcludeerd dat de aanwezige stukken geen aanleiding geven voor een compensatie aan belanghebbende op basis van de Wht.
• UHT heeft bij de bestreden beschikking aan belanghebbende meegedeeld dat hij geen recht heeft op compensatie.
• De vorige gemachtigde van belanghebbende heeft op 20 oktober 2022 tegen deze beschikking een bezwaarschrift ingediend.
• De huidige gemachtigde van belanghebbende, heeft met een brief van 27 mei 2025, die op deze zelfde dag is ingekomen, het bezwaarschrift van 20 oktober 2022 aangevuld.
• UHT heeft op 24 juni 2025 schriftelijk gereageerd op het bezwaarschrift zoals dit na de aanvulling luidt.
• Met een brief van 7 juli 2025 heeft de voorzitter van de Commissie aan de gemachtigde bericht dat uit de op de zaak betrekking hebbende stukken lijkt te volgen dat belanghebbende nooit KOT heeft aangevraagd en dat er ook nooit KOT aan hem is toegekend of van hem is teruggevorderd of ten opzichte van hem is verrekend. In deze zelfde brief heeft de voorzitter bericht dat de Commissie vooralsnog vindt dat het bezwaar kennelijk ongegrond is en dat zij van plan is gebruik te maken van haar bevoegdheid om te adviseren zonder belanghebbende te horen. Voor het geval belanghebbende het daarmee oneens zou zijn, is hij in de gelegenheid gesteld om gemotiveerd te laten weten waarom een hoorzitting wel aan de orde zou zijn.
• De gemachtigde heeft met een bericht van 21 juli 2025 op deze mededeling van de voorzitter gereageerd. Hierna heeft de Commissie bepaald dat zij toch een hoorzitting zal houden. Vooruitlopend daarop is namens de Commissie, met een bericht van 24 juli 2025, aan UHT gevraagd nog eens naar het bezwaar te kijken.
• Op 27 augustus 2025 heeft UHT een reactie ingestuurd. Hierbij is een schriftelijk stuk van de ‘Expertisegroep Hardheidsclausule UHT’ van 27 augustus 2025 gevoegd. Dit stuk wordt hierna aangeduid als het expertiserapport. Het expertiserapport heeft betrekking op de situatie van belanghebbende.
• Met een bericht van 4 september 2025 aan elk van de partijen heeft de Commissie het expertiserapport aan de gemachtigde toegestuurd. In dit bericht heeft de Commissie verder aan elk van de partijen vragen voorgelegd.
• De gemachtigde heeft op het bericht van 4 september 2025 gereageerd met een brief van 9 september 2025 (met twee bijlagen). UHT heeft op 11 september 2025 een reactie ingezonden. Naar aanleiding van deze reactie heeft de Commissie op 12 september 2025 een nadere vraag aan UHT gesteld.
• De Commissie heeft op 15 september 2025 een hoorzitting gehouden. Van deze zitting is een verslag opgemaakt, dat aan dit advies is gehecht.
• Op 23 oktober 2025 heeft de Commissie aan beide partijen bericht dat de advisering langer duurt dan gebruikelijk als gevolg van enkele algemene aspecten die mede in andere zaken aan de orde zijn.
• Dit advies wordt uitgebracht door de voorzitter en 2 commissieleden.

De ontvankelijkheid van het bezwaar

Niet ter discussie staat dat het bezwaarschrift ontvankelijk is.

De relevante vaststaande feiten

• Belanghebbende is op huwelijkse voorwaarden getrouwd geweest met mevrouw X.¹ Zij wordt hierna aangeduid als de ex-partner. Volgens de huwelijkse voorwaarden worden de kosten van hun gemeenschappelijke huishouding door hen beiden gedragen naar evenredigheid van ieders inkomen.
• UHT heeft aan belanghebbende de stukken verstrekt die louter op zijn zaak betrekking hebben. Deze stukken houden niets in over de toegekende of teruggevorderde KOT. Wel bevatten ze gegevens over zijn toenmalige inkomen, die immers van belang waren voor de vaststelling van de hoogte van de (aan de ex-partner, als de aanvrager, toegekende) KOT.
• Uit het huwelijk zijn twee kinderen geboren. Deze kinderen hebben in het verleden kinderopvang genoten.
• Belanghebbende heeft nooit KOT aangevraagd. Hij heeft (op zijn naam) ook nooit KOT ontvangen. Afgezien van de hierna te vermelden incassomaatregelen is er (dus) ook nooit rechtstreeks van of bij hemzelf KOT teruggevorderd of verrekend met andere toeslagen.
• De ex-partner heeft tijdens haar huwelijk met belanghebbende wel KOT aangevraagd en (op haar naam) ontvangen. De KOT was bedoeld voor de opvang van de kinderen van belanghebbende en de ex-partner. In een later stadium, ook nog tijdens het huwelijk, heeft de B/T in diverse beschikkingen de ex-partner verplicht KOT terug te betalen.
• De terugbetalingen aan de B/T van de KOT die volgens de B/T ten onrechte was uitbetaald, zijn gedurende het huwelijk van belanghebbende en de ex-partner door of ten laste van belanghebbende gedaan. Dit is mede gebeurd nadat de B/T onder de (toenmalige) werkgever van belanghebbende loonbeslag had gelegd. De schuld aan de B/T was in augustus 2017 in zijn geheel afgelost. Het loon-beslag is toen opgeheven.
• Belanghebbende en de ex-partner zijn kort daarna gescheiden. De tussen hen gemaakte afspraken over hun uiteengaan bevatten geen bijzondere bepalingen over de (toen al afgeloste) schulden aan de B/T. De verstandhouding tussen beiden is ernstig verstoord, met dien verstande dat er wel afspraken zijn over hun kinderen.
• De ex-partner heeft geen herbeoordeling van KOT aangevraagd.²
  De mogelijkheid om een herbeoordeling te vragen bestaat niet meer.
• UHT heeft aan belanghebbende de stukken verstrekt die louter op zijn zaak betrekking hebben. Deze stukken houden niets in over de toegekende of teruggevorderde KOT. Wel bevatten ze gegevens over zijn toenmalige inkomen, die immers van belang waren voor de vaststelling van de hoogte van de (aan de ex-partner, als de aanvrager, toegekende) KOT.
• ¹ Volgens het verslag van de hoorzitting heeft de gemachtigde verklaard dat belanghebbende in gemeenschap van goederen getrouwd was. De Commissie heeft hierop in de zitting voortgebouwd. Uit de door de gemachtigde overgelegde huwelijkse voorwaarden blijkt dat tussen belanghebbende en de ex-partner elke gemeenschap van goederen is uitgesloten. De Commissie baseert zich nu op dit gegeven.
• ² Tijdens de hoorzitting heeft de procesvertegenwoordiger van UHT desgevraagd verklaard dat zij niet de vrijheid heeft te zeggen of de ex-partner een herbeoordeling heeft aangevraagd. Uit de vermelding op p. 2 van het expertiserapport – een document van UHT-specialisten dat voor deze zaak is opgemaakt – volgt echter dat de ex-partner géén herbeoordeling heeft aangevraagd en dat louter daarom geen herbeoordeling heeft plaatsgevonden. Daarmee staat dit tussen belanghebbende en UHT vast.

De overwegingen die tot dit advies hebben geleid

De Commissie brengt advies uit over de vraag of UHT terecht en op goede gronden het verzoek van belanghebbende om compensatie of een tegemoetkoming heeft afgewezen.

De op de zaak betrekking hebbende stukken
Zoals vermeld, zijn aan belanghebbende de op zijn zaak betrekking hebbende stukken verstrekt. Dit is op zichzelf niet in geschil. De Commissie heeft hierbij niet het oog op de stukken die betrekking hebben op (de situatie van) de ex-partner. De Commissie komt daarop later in dit advies terug. Met dit voorbehoud stelt de Commissie vast dat UHT heeft voldaan aan de in artikel 7:4 lid 2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde verplichting om alle op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage te leggen.

De toets aan artikel 2.1 lid 1 van de Wht
Op grond van artikel 2.1 lid 1 van de Wht kan aan een aanvrager van KOT compensatie worden toegekend als hij schade heeft geleden doordat – samengevat – de B/T ten aanzien van hem institutioneel vooringenomen heeft gehandeld of als de hardheid van de toepassing van het wettelijke systeem heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard. In deze zaak draait het in de kern om de betekenis of toepasselijkheid van twee van deze criteria: de vereiste hoedanigheid van “aanvrager” en de vereiste schade door gedupeerdheid door institutionele vooringenomenheid of hardheid. Deze criteria komen hierna aan de orde.

De hoedanigheid van “aanvrager”
Uit de vaststaande feiten blijkt dat belanghebbende zelf nooit KOT heeft aangevraagd bij de B/T. Het staat ook vast dat aan hem(zelf) nooit KOT is toegekend en dat bij hem (persoonlijk) nooit KOT is teruggevorderd of verrekend, bijvoorbeeld met andere toeslagen. Belanghebbende heeft echter wel degelijk nadeel ondervonden van de terugvordering van KOT; alle terugbetalingen van KOT die de B/T op naam van de ex-partner heeft gevorderd, zijn door of ten laste van hem gedaan. Dit was in overeenstemming met de bedoeling van de B/T, die immers voor deze (volgens haar bestaande) schuld van de ex-partner ten laste van belanghebbende loonbeslag heeft gelegd. Dit gegeven staat los van de vraag of deze schuld een deugdelijke grondslag had. De Commissie komt later aan deze vraag toe.

Op dit punt kenmerkt deze zaak zich door twee bijzonderheden. Enerzijds heeft belanghebbende volgens de tekst van de Wht geen recht op compensatie alleen al omdat hij nooit KOT heeft aangevraagd. Anderzijds kan de ex-partner geen compensatie krijgen door het enkele feit dat zij geen herbeoordeling heeft aangevraagd; en dit los van de vraag of zij, als zij dat wel zou hebben gedaan, aanspraak zou hebben kunnen maken op enige compensatie of tegemoetkoming. Deze twee omstandigheden samen leiden tot de vaststelling dat de hoofdregels van de Wht in het geheel geen ruimte geven voor compensatie, óók niet als zou komen vast te staan dat de B/T ten opzichte van de ex-partner institutioneel vooringenomen heeft gehandeld of dat in die verhouding de toepassing van de relevante wetgeving heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard door de hardheid van de toepassing van die wetgeving. Opmerking verdient verder dat belanghebbende volgens de letter van de wet ook niet (op eigen naam) in aanmerking komt voor de recente, in artikel 2.14h lid 1 van de Wht neergelegde, mogelijkheid dat hij, als de ex-toeslagpartner van de aanvrager, een compensatie van € 10.000 krijgt. Een van de voorwaarden daarvoor is immers dat de gewezen toeslagpartner – in dit geval dus de ex-partner – na een herbeoordeling is aangemerkt als gedupeerde en daardoor in aanmerking komt voor een herstelmaatregel.

Belanghebbende kan aan deze voorwaarde niet voldoen, omdat de ex-partner geen herbeoordeling heeft aangevraagd (en dit mogelijk ook niet heeft willen doen). Daardoor is, op basis van de nu bekende gegevens, de ex-partner geen ‘gedupeerde’.

Belanghebbende heeft tijdens de hoorzitting verklaard dat hij op basis van eerdere ervaringen redenen had om te vrezen dat hij zijn kinderen helemaal niet meer zou zien als hij contact zoekt met de ex-partner om haar te bewegen tot het doen van een aanvraag voor een herstelmaatregel op grond van de Wht. Het welzijn van hun kinderen heeft mede door de toeslagaffaire al sterk geleden door de daaruit voortgevloeide financiële problemen. Daarom ziet hij af van enige (rechts)maatregel tegen de ex-partner. De Commissie heeft geen reden om aan de juistheid van deze verklaringen te twijfelen en neemt deze op zichzelf als een gegeven aan.

De hoofdregels van de Wht bieden dus geen grond voor enige compensatie aan belanghebbende.

De toepassing van artikel 9.1 lid 1 van de Wht
Belanghebbende heeft een beroep gedaan op de hardheidsclausule van artikel 9.1 lid 1 van de Wht. Voor zover hier van belang houdt deze clausule in dat de B/T bij een besluit tot toekenning van compensatie, een tegemoetkoming of vergoeding kan afwijken van artikel 2.1 van de Wht “voor zover toepassing van [dit] artikel gelet op doel en strekking ervan zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard voor degene die aanspraak wil maken op de toekenning”. Met verwijzing naar het expertiserapport wijst UHT het beroep van belanghebbende op de hardheidsclausule van de hand. Volgens haar kan deze clausule in dit geval geen toepassing vinden. De Commissie zal nu allereerst ingaan op dit geschilpunt.

Volgens de memorie van toelichting bij artikel 9.1 van de Wht bieden de in lid 1 van dit artikel genoemde bepalingen van de wet, waaronder het al aangehaalde artikel 2.1, op onderdelen voldoende beoordelingsruimte om rekening te houden met de bijzondere omstandigheden van een individueel geval. Maar zij bevatten, zo is hieraan toegevoegd, ook elementen die het bestuursorgaan – in dit geval dus UHT – weinig ruimte laten. De memorie vermeldt hierover verder het volgende:

“Daar is bewust voor gekozen. Dit heeft echter het nadeel dat, als zich een bijzondere situatie voordoet waarin niet is voorzien en waarin toepassing van de wetsbepaling tot zeer onbillijke uitkomst leidt, zij [dat wil zeggen: de in artikel 9.1 lid 1 van de Wht aangehaalde artikelen, toevoeging Commissie] weinig mogelijkheden bieden om die uitkomst te verzachten. Met het oog op dergelijke gevallen wordt voorgesteld om in artikel 9.1 een hardheidsclausule op te nemen die het bestuursorgaan de bevoegdheid geeft om in een schrijnend geval af te wijken van de daarin genoemde artikelen. Een belangrijke voorwaarde daarbij is dat vasthouden aan de toepassing van de betreffende bepaling voor degene die het [onduidelijk is waarnaar dit woord verwijst, toevoeging Commissie] verzocht om toekenning van een van de genoemde herstelregelingen zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.”³

• ³ Kamerstukken II 2021-2022, 36 151, nr. 3, p. 162.

Bij de verdere behandeling van het wetsvoorstel dat tot de Wht heeft geleid, zijn geen bijzonderheden naar voren gekomen die een nader licht werpen op de hardheidsclausule van artikel 9.1 lid 1 van de wet. Tegen deze achtergrond moet de Commissie tot een eigen uitleg van deze clausule komen. Hierbij houdt zij rekening met het in de memorie

van toelichting meermalen vermelde begrip ‘ruimhartigheid’ als aanduiding van een belangrijk richtsnoer bij de toepassing van het herstelregeling.⁴

In het expertiserapport komen de auteurs tot de conclusie (i) dat er in dit geval, gegeven het doel en de strekking van de Wht, geen sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard, en (ii) dat in de voor belanghebbende ontstane situatie “is voorzien door de wetgever”.

De Commissie acht dit eerste argument onjuist. Uit de vaststaande feiten volgt dat het hier gaat om een toeslag die gedurende het huwelijk van belanghebbende en de ex-partner aan een van hen is toegekend voor hun twee kinderen. In feite was de KOT dus bedoeld voor het gezin en daarmee ook voor belanghebbende. Het expertiserapport wijst op het stelsel van de wetgeving5, waarin onder “de aanvrager” van KOT alleen degene wordt verstaan die “feitelijk de aanvraag heeft ingediend”. Dit klopt. Maar dit gegeven is niet beslissend voor het antwoord op de vraag die nu aan de orde is, namelijk of hier ruimte is voor toepassing van de hardheidsclausule. Bij deze toepassing gaat het immers per definitie om gevallen waarin de tekst van de hoofdregels van de wet geen uitsluitsel geven. De stelling in het expertiserapport dat de wetsgeschiedenis in dit geval in weg staat aan toepassing van de hardheidsclausule van artikel 9.1 lid 1 van de Wht, acht de Commissie dus in strijd met de aard en de strekking van deze clausule.

Naar het oordeel van de Commissie doet zich hier wel degelijk een geval voor waarin toepassing van artikel 2.1 van de Wht, gegeven het doel en de strekking ervan, leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Het doel van het strakke stelsel waarbij alles draait om ‘de aanvrager’, is dat er geen vermenging plaatsvindt met (de gegevens of de positie van) een ander, in dit geval de huwelijkspartner. Voorkomen moet worden dat (ex-)huwelijkspartners met mogelijk tegengestelde gegevens en wensen aanspraak maken op een zelfde toeslag of compensatie, die in beginsel maar één keer wordt verleend. Deze ratio is in deze zaak niet aan de orde en kan daarin ook niet meer aan de orde komen. Het staat immers vast dat de ex-partner geen herbeoordeling heeft aangevraagd en niet (meer) op eigen naam enige compensatie heeft gekregen of kan krijgen. Bovendien is belanghebbende wel degene (en dus de enige van de toenmalige huwelijkspartners) die nadeel heeft ondervonden van de mogelijk ongerechtvaardigde terugvordering. Alleen al uit het loonbeslag volgt dat de B/T ook heeft gewild dat hij, op eigen naam, dit nadeel zou lijden. En het betrof ook zijn kinderen uit het huwelijk met de ex-partner.

Bij de uitleg van het begrip “een schrijnend geval” hoeft het niet uitsluitend te gaan om de bijzondere omstandigheden zoals op de derde bladzijde van het expertiserapport zijn vermeld. Met verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State6 (hierna: de ABRvS) houdt het rapport hierover het volgende in:

“Bij schrijnende omstandigheden kan worden gedacht aan serieuze en structurele financiële nood, aan ernstige medische omstandigheden, of aan andere ontwrichtende persoonlijke omstandigheden. Daarbij gaat het niet zozeer om omstandigheden die zich hebben voorgedaan in de periode waarin de toeslagaffaire zich voltrok en die vanzelfsprekend in veel gevallen schrijnend zijn geweest. Het moet gaan om actuele omstandigheden die samenhangen met (de gevolgen van) een weigering om de schulden over te nemen of te compenseren. Met het toepassen van de hardheidsclausule wordt een uitzondering gemaakt op de gebruikelijke toepassing van de regel. Dat betekent dat degene die er een beroep op doet, in ieder geval inzichtelijk moet maken waar de bijzonderheid of schrijnendheid in zijn of haar situatie uit bestaat, en dit zo concreet mogelijk dient te onderbouwen.”⁷

• ⁴ De memorie van toelichting vermeldt onder meer dat met dit wetsvoorstel “ruimhartigheid [wordt] verkozen boven precisie”. Zie Kamerstukken II 2021-2022, 36 151, nr. 3, p. 5.
• ⁵ In het bijzonder: de artikelen 14 lid 1 en 26 lid 1 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir), 4:2 van de Awb en 1.5 van de Wet kinderopvang (Wko).
• ⁶ ECLI:NL:RVS:2025:456, r.o. 7.3.

De hier bedoelde uitspraak van de ABRvS bevat slechts voorbeelden van gevallen van schrijnende omstandigheden in de zin van artikel 9.1 lid 1 van de Wht en dus geen volledige (‘limitatieve’) opsomming daarvan. De tekst van de wet en de wordingsgeschiedenis daarvan bieden geen aanknopingspunten voor een uitleg waarbij alleen omstandigheden van ná de toeslagaffaire relevant kunnen zijn en omstandigheden van destijds categorisch zijn uitgesloten. In de door de ABRvS gebruikte woorden “kan worden gedacht aan” ligt besloten dat de genoemde situaties niet alle denkbare schrijnende gevallen omvatten. De Commissie constateert dat in deze zaak “ontwrichtende persoonlijke omstandigheden” in de door de ABRvS bedoelde zin aan de orde kunnen zijn. Het gaat dan om het aanwezige risico van voortgezette ontwrichting van wat in het geval van belanghebbende nog resteert aan family life zoals bedoeld in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: het EVRM). De in het citaat ook gebruikte woorden “niet zozeer” wijzen in deze zelfde richting. In dit geval is ook niet essentieel of belanghebbende de status van ‘aanvrager’ nastreeft. Met zijn beroep op de hier besproken hardheidsclausule beoogt hij slechts dat hij in dit opzicht op één lijn wordt gesteld met de ex-partner, die volgens hem slechts toevallig de positie van ‘aanvrager’ heeft gehad. Dit laatste berustte op een onderlinge afspraak van hen beiden die ook anders had kunnen luiden.
Een afspraak hierover was uitsluitend nodig door de eisen van de toeslag-wetgeving. Voor zover het expertiserapport omstandigheden van destijds categorisch uitsluit, komt deze opvatting hierna afzonderlijk aan de orde, bij de bespreking van de vraag of de wetgever heeft voorzien in de situatie van belanghebbende. De Commissie voegt hieraan toe dat naar haar oordeel het begrip “een schrijnend geval”, dat in de wetstekst trouwens niet voorkomt, naar haar aard niet uitsluitend hoogst individueel bepaalde gevallen omvat.
Ook situaties die vaker kunnen voorkomen en dus in zekere mate een generiek karakter (kunnen) hebben, zoals die in dit geval, kunnen een onbillijkheid van overwegende aard opleveren. Hier dringt zich een parallel op met de toeslagaffaire zelf. De gevallen van het daarin voorgekomen onrecht hadden vaak een repeterend karakter en waren dus niet louter op individuele en hoogst persoonlijke omstandigheden terug te voeren.
De hersteloperatie is bedoeld om structurele problemen te onderkennen en daarvoor – voor zover mogelijk – passend herstel te bieden. De oplossingen van de voor dit herstel tot stand gekomen wetgeving, waaronder vooral de Wht, hebben naar hun aard een algemeen karakter. Ook deze oplossingen dekken niet alle gevallen van onrecht door de regelgeving van destijds en de toepassing daarvan. Ook daarbij zijn tekortkomingen en leemten aan het licht gekomen. Deze zijn niet beperkt tot hoogst individuele gevallen. De wet en de wetsgeschiedenis bieden geen aanknopingspunten voor de opvatting dat reparaties op basis van artikel 9.1 lid 1 van de Wht beperkt moeten blijven tot dergelijke strikt individuele gevallen van actueel schrijnende situaties. De Commissie kan zich voorstellen dat zich buiten de situatie van belanghebbende meer gevallen voordoen waarbij een belang-hebbende in het belang van (zijn of haar omgang met) de kinderen afziet van maatregelen tegen de gewezen partner. Door echtscheidingen kunnen complicaties ontstaan waarin strikte toepassing van de hoofdlijnen van de Wht in overwegende mate onbillijk kan uitvallen. Ook dáárvoor is artikel 9.1 lid 1 van de wet bedoeld. De Commissie komt hiermee tot de tussenconclusie dat de bijzonderheden in deze zaak, in onderling verband bezien, een onbillijkheid van overwegende aard opleveren.

• ⁷ In het expertiserapport is in plaats van de geciteerde woorden vanaf “een weigering om de”, in de derde volzin, een geheel andere tekst aangehaald.

Het tweede hier te bespreken argument van de expertisegroep betreft de vraag of de wetgever wel of niet heeft “voorzien” in de situatie van belanghebbende. Anders gezegd: heeft de wetgever deze – of een daarmee op één lijn te stellen – situatie onder ogen gezien en in de wet verdisconteerd? Als deze laatste vraag met ja wordt beantwoord, kan het zijn dat hij welbewust heeft afgezien van een regeling, maar ook dat de wetgever op dit punt juist wel een bepaalde voorziening heeft getroffen. In beide gevallen kan men zeggen dat de wetgever in de bewuste situatie heeft ‘voorzien’. De Commissie staat voor de vraag of dit het geval is geweest voor de bijzondere situatie van belanghebbende en eventuele anderen in soortgelijke situaties.

In dit opzicht gaat UHT, in het voetspoor van het expertiserapport, uit van een te beperkte opvatting van het begrip “door de wetgever voorzien”. De ABRvS heeft in haar al aangehaalde uitspraak van 12 februari 2025 verwezen naar de memorie van toelichting op de Wht. Zij heeft op basis daarvan – enigszins geparafraseerd – vastgesteld dat bij de beoordeling van schrijnendheid geen doorslaggevende betekenis toekomt aan het antwoord op de vraag of een situatie waarin zich een onbillijkheid van overwegende aard voordoet, “door de wetgever in algemene zin is voorzien”. De Commissie heeft in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wht geen aanknopingspunt gevonden voor de opvatting dat verzoeken in situaties na echtscheiding, met de bijzonderheden van dit specifieke geval, zich categorisch aan de werking van de hardheidsclausule onttrekken. Het is aannemelijk dat de wetgever heeft gewild dat perikelen die in de kern hun oorzaak vinden in gecompliceerde (v)echtscheidingen, normaal gesproken niet in de hersteloperatie worden betrokken. In het geval van belanghebbende hebben naar het inzicht van de Commissie de complicaties echter in wezenlijke mate niet met dergelijke perikelen te maken maar met bijzonderheden van de toeslagwetgeving en het daarin voorkomende centrale begrip ‘aanvrager’. Uit niets blijkt dat de wetgever dit bij de introductie van de regelingen voor ex-partners onder ogen heeft gezien. Ook voor deze problemen moet de op ruimhartig herstel – en dus: genoegdoening – gerichte wetgeving in beginsel een oplossing kunnen bieden.

Hierbij is de (geschiedenis van de totstandkoming van) de Wet aanvullende regelingen hersteloperatie toeslagen8 van belang. Deze wet biedt immers in een regeling voor ex-partners. Aan de memorie van toelichting op het wetsvoorstel dat tot deze wet heeft geleid, is het volgende ontleend.⁹

• ⁸ Stb. 2023, 264.
• ⁹ Kamerstukken II 2022-2023, 36 352, nr. 3, p. 4 en 5.

“De diversiteit aan problematiek binnen de groep voormalig partners is groot. Voor een deel van de voormalig partners geldt dat zij na een relatiebreuk deelgenoot bleven van het leed waarbij zij bijvoorbeeld meebetaalden aan de afbetaling van vorderingen of gevolgen ervoeren van de situatie in de vorm van mentale klachten. Omdat zij vaak meebetaalden, gingen zij daarvoor vaak ook eigen schulden aan. Ook de kinderen van ex-partners kunnen hiervan de gevolgen hebben ondervonden. Dit geldt niet voor alle voormalig partners. Opgemerkt wordt dat er ook voormalig partners zijn die niet of nauwelijks gedupeerd zijn omdat zij geen of nauwelijks een bijdrage hebben geleverd of vertrokken zijn voorafgaand aan of kort na de eerste terugvorderingen en de toeslagpartner met eventuele gevolgen hebben achtergelaten. In de reikwijdte van de regeling wordt, via de afbakening van het begrip ex-partner, binnen de kaders van uitvoerbaarheid en uitlegbaarheid, zoveel mogelijk recht gedaan aan deze diversiteit. Het onderhavige voorstel voorziet in een regeling voor die laatste groep. Ook voor een deel van deze ex-partners is het leed na het verbreken van het toeslagpartnerschap immers niet opgehouden. Zo bleven ze betrokken bij de afhandeling van de terugvorderingen van kinderopvangtoeslag (hierna: terugvorderingen) die waren gericht aan de aanvrager van kinderopvangtoeslag. Zij ontvingen daarnaast door de (financiële) problematiek vaak niet de verschuldigde kinder- en/of partneralimentatie en hebben te maken gekregen met stress en mentale klachten. Uit gesprekken met deze ex-partners blijkt dat de problemen bij de kinderopvangtoeslag, net als bij de aanvrager van kinderopvangtoeslag, hebben geleid tot een keten van ellende.”

De memorie vermeldt ook:

“Dit wetsvoorstel voorziet in een zelfstandige aanspraak van de gedupeerde ex-partner op een forfaitaire compensatie en de aanvullende maatregelen in de hersteloperatie. Op deze manier wordt herstel geboden voor de gedupeerde ex-partner. [ …] De aanspraak van een ex-partner is afhankelijk van de vastgestelde gedupeerdheid van de aanvrager van kinderopvangtoeslag. Het kan voorkomen dat de potentieel gedupeerde aanvrager van kinderopvangtoeslag is overleden en nog geen aanvraag voor een herstelmaatregel heeft gedaan. Die overledene is daarmee ook niet aangemerkt als gedupeerde. Het wordt wenselijk geacht om de ex-partner in dit geval alsnog toegang te bieden tot de ex-partnerregeling. Er zijn twee situaties waarin die ex-partner toch in aanmerking kan komen voor de ex-partnerregeling. In beide situaties dient aannemelijk te zijn dat ten aanzien van de overleden aanvrager een herstelmaatregel zou zijn toegepast.

Ten eerste in de situatie waarin de aanvrager van kinderopvangtoeslag geen aanvraag voor een herstelmaatregel heeft gedaan en is komen te overlijden vóór
1 januari 2024. De tweede situatie is die waarin de aanvrager van kinderopvangtoeslag voor overlijden een aanvraag voor een herstelmaatregel heeft gedaan, maar de toekenning nog niet heeft plaatsgevonden. In beide situaties geldt dat aannemelijk moet zijn dat de aanvrager van kinderopvangtoeslag in aanmerking gekomen zou zijn voor toepassing van een herstelmaatregel als hij nog in leven zou zijn geweest.”

Hieruit blijkt dat de regering bij de nieuwe regeling voor de ‘ex-toeslagpartner’ (dat wil zeggen: de gewezen partner van de aanvrager, in dit geval dus belanghebbende) de situatie voor ogen had dat de aanvrager gedupeerde is, maar de ‘ex-toeslagpartner’ schade heeft geleden maar het lege handen blijft. Zoals eerder vermeld, is dit een wezenlijk andere situatie dan die van deze zaak. Hier gaat het om een aanvrager die geen herbeoordeling heeft aangevraagd en (alleen al daardoor) niet als gedupeerde kan worden aangemerkt. De Wet aanvullende regelingen hersteloperatie toeslagen biedt een forfaitaire vergoeding van € 10.000 voor de ‘ex-toeslagpartner’ wiens gewezen partner compensatie heeft gekregen. Dan is er dus tweemaal een vergoeding voor de beide ex-partners samen. In deze zaak doet zich echter het tegenovergestelde voor, namelijk dat geen van beiden enige compensatie krijgt. Uit de wetsgeschiedenis komt niet naar voren dat de wetgever deze situatie voor ogen heeft gehad en daarvoor welbewust geen regeling heeft getroffen. Er is wel een regeling voor het geval dat de aanvrager is overleden, maar deze situatie doet zich hier niet voor en kan daarmee niet zonder meer worden gelijkgesteld. De Commissie komt overigens op dit laatste aspect verderop in dit advies terug. Zie de tekst onder het tussenkopje “Een andere wijze van compenseren”.

Dit brengt de Commissie tot de tweede tussenconclusie, namelijk dat de wetgever niet heeft voorzien in de specifieke situatie die zich hier voordoet. Aldus leiden de beide tussenconclusies ertoe dat toepassing van de hardheidsclausule van artikel 9 lid 1 van de Wht gerechtvaardigd is en niet in strijd is met het stelsel van deze wet of met datgene wat de wetgever daarbij voor ogen heeft gehad.

Een herbeoordeling van de KOT?
Deze conclusie leidt nog niet tot enige vorm van compensatie voor belanghebbende op grond van de Wht. Het oordeel dat het verzoek van belanghebbende om compensatie niet mag stuklopen op het enkele gegeven dat hij niet de aanvrager van de KOT is geweest, betekent immers niet dat de B/T tegenover de ex-partner (of belanghebbende) vooringenomen heeft gehandeld of dat toepassing van het wettelijke stelsel ten opzichte van (een van) hen te hard was. Of dit het geval is kan pas worden vastgesteld na een herbeoordeling, die er echter niet is geweest en volgens UHT ook niet meer mogelijk is. UHT stelt dat zij daartoe niet mag overgaan omdat de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: de AVG) dat niet toelaat. Zij beroept zich hiervoor op de artikelen 5 en 6 van de AVG, die – kort gezegd – een verbod inhouden tot het verstrekken (in dit geval aan belanghebbende) van gegevens betreffende een “derde” zonder diens of haar toestemming.

Hiermee is de vraag aan de orde of belanghebbende – in deze context – ten opzichte van de ex-partner een ‘derde” is in de zin van deze bepalingen van de AVG. Bij de beantwoording van deze vraag stelt de Commissie voorop dat de AVG als ‘betrokkene’ definieert de natuurlijke persoon op wie de informatie in kwestie (de ‘persoonsgegevens’) betrekking heeft. Een ‘derde’ is, kort gezegd, iedere ander. Dit zou dan betekenen dat de ex-partner inderdaad de ‘betrokkene’ is en belanghebbende (slechts) een ‘derde’. In zo’n situatie heeft degene in wiens systemen zich de gevraagde informatie bevindt, in dit geval dus de B/T en/of UHT, alleen dan toegang tot deze informatie als de betrokkene (hier: de ex-partner) daarvoor, met het oog op een of meer specifieke doeleinden, toestemming heeft gegeven. In deze zaak is, zoals al eerder is vermeld, een gegeven dat de ex-partner deze toestemming niet heeft gegeven. Dit vormt voor UHT de reden om niet over te gaan tot een herbeoordeling. De Commissie kan UHT hierin volgen, maar zij sluit niet uit dat deze uitleg mogelijk te beperkt is. Het voert de Commissie te ver om dit aspect binnen het kader van dit advies nader uit te werken.

Voor het geval dat UHT bijvoorbeeld op een van de gronden die in artikel 6 lid 1 aanhef en onder e en f van de AVG zijn vermeld, toch de vrijheid vindt om zonder toestemming van de ex-partner tot een herbeoordeling van haar gegevens over te gaan, kan zij daaraan uiteraard uitvoering geven en ontstaat zicht op de positie van de ex-partner als gedupeerde.

Wat betekent dit voor het bezwaar?
Afgezien van deze laatste mogelijkheid is de situatie naar het oordeel van de Commissie nu dus als volgt. Belanghebbende heeft niet op eigen naam een positie als ‘gedupeerde’. Ook met – de door de Commissie geadviseerde – toepassing van de hardheidsclausule van artikel 9.1 lid 1 van de Wht is zo’n positie niet vast te stellen. Belanghebbende kan niet zelf, op basis van het dossier van de ex-partner, een herbeoordeling laten uitvoeren. Waarschijnlijk stelt UHT terecht dat zij dit ook niet ambtshalve kan doen. Daardoor kan niet worden vastgesteld of de ex-partner of hijzelf ‘gedupeerde’ is.

De Commissie ziet ook hierin een onbillijkheid van overwegende aard. Zij komt – op soortgelijke gronden als in haar opvatting over het begrip “aanvrager” – tot het advies aan UHT om ook op dit punt af te wijken van de hoofdregel van artikel 2.1 lid 1 van de wet en aan belanghebbende een compensatie toe te kennen. Dit betreft dus het vereiste van gedupeerdheid. Het gegeven dat er geen herbeoordeling is geweest of kan komen, roept echter wel de vraag op hoe hierin moet worden voorzien. De Commissie beveelt als oplossing aan dat er een schatting wordt gemaakt van de kans dat een herbeoordeling in het geval van de ex-partner zou hebben geleid tot enige compensatie of vergoeding. Het gaat daarmee dus om de kans op gedupeerdheid.

Deze kans is in redelijkheid en billijkheid – en binnen de doeleinden van de herstelwetgeving met de ruimhartigheid en het maatwerk die daarin passen – als volgt te begroten. Het totale aantal uitgevoerde herbeoordelingen kan worden gedeeld door het aantal gevallen waarin de herbeoordeling tot enige compensatie of vergoeding heeft geleid. Deze aantallen kunnen worden gerelateerd aan een bepaalde periode, die begint op de datum van inwerkingtreding van deze herstelwetgeving (met inbegrip van de Catshuisregeling) en eindigt op de datum van de bestreden beschikking. Daarbij dienen de verzoeken die nog niet zijn afgehandeld uiteraard buiten beschouwing te blijven. De aldus verkregen breuk (x%) kan worden vermenigvuldigd met het bedrag van € 30.000 dat op grond van de Catshuisregeling als minimum beschikbaar is voor een gedupeerde. Het zo te berekenen bedrag ware, vermeerderd met de gebruikelijke opslagen, als compensatie aan belanghebbende toe te kennen.

Bij deze oplossing plaatst de Commissie twee kanttekeningen.
In de eerste plaats verdient (ook) hier overweging dat het in dit geval niet gaat om het via de herstelwetgeving oplossen van een probleem dat in de kern (bijna) uitsluitend een probleem van ex-echtelieden is. Zoals al is gezegd: de ratio van het stelsel met één exclusieve ‘aanvrager’ ook bij toeslagen die bij uitstek voor een gezin zijn bedoeld, is hier niet in het geding. Er is geen gevaar dat UHT tweemaal moet compenseren. Integendeel: het gegeven dat zij voor mogelijk onrecht dat de ex-echtelieden tezamen is aangedaan helemaal niets behoeft te vergoeden, levert een onbillijkheid van overwegende aard op.

De tweede kanttekening betreft de mogelijkheid dat de echtscheiding mede een gevolg is van de perikelen die het gezin van belanghebbende hebben getroffen juist door de toeslagaffaire. In deze zaak kan de Commissie niet vaststellen dat er, in relevante mate, een causaal verband bestaat tussen enerzijds eventuele tekortkomingen in de uitvoering van het toeslagenstelsel ten opzichte van belanghebbende en de ex-partner, en anderzijds de echtscheiding. Maar hoge schulden door terugvorderingen en de daardoor ontstane financiële nood leiden – naar de ervaring leert en de Commissie ook in veel andere dossiers ziet – niet zelden ook tot echtelijke problemen en problemen met de (hierdoor extra kwetsbare) kinderen van de toeslagouders. Gezinnen kunnen daardoor ontwricht raken. De Commissie roept hierbij in herinnering dat zij als een gegeven aanvaardt dat belanghebbende goede redenen heeft om de ex-partner niet aan te spreken op eventuele verplichtingen van haar tegenover hem. Het mag als een feit van algemene bekendheid gelden dat de toeslagaffaire voor zeer veel aanvragers van KOT grote schade heeft toegebracht aan het gezinsleven. Hierbij zijn ook de verplichtingen van (de B/T en UHT als organen van) de Staat op grond van artikel 8 van het EVRM in het geding. Bij de zojuist bedoelde verplichtingen kan het mede gaan om plichten die voortvloeien uit hun vroegere huwelijk, mogelijk ook in relatie tot de AVG. Ook in zoverre gaat het hier dus niet om een bijzonderheid van belanghebbende in zijn particuliere relatie tot de ex-partner.

Een andere wijze van compenseren
Voor het geval dat UHT zich niet kan vinden in deze wijze van begroten (in plaats van vaststellen) van de gedupeerdheid van de ex-partner en belanghebbende tezamen, adviseert de Commissie UHT om aansluiting te zoeken bij de regelingen voor ex-toeslagpartners van gedupeerde aanvragers en voor ex-partners van overleden aanvragers.10 Zoals eerder is vermeld, is de forfaitaire compensatie van artikel 2.14h van de Wht naar de letter niet bedoeld voor de ex-partner (in dit geval dus: belanghebbende) van een aanvrager van wie niet vaststaat dat deze is gedupeerd, maar de anomalie van deze uitkomst springt in het oog. Immers: belanghebbende zou beter af zijn als de ex-partner wél compensatie zou hebben gekregen dan in dit geval, waarin zij niets heeft (verzocht en) ontvangen, of al was overleden in plaats van nog in leven te zijn. Dit is ongerijmd. Daarnaast is er een analogie met de regeling voor de ex-partners van een overleden aanvrager, met eveneens een forfaitaire compensatie van € 10.000. Deze andere wijze van compensatie brengt dan mee dat aan belanghebbende een compensatie van € 10.000 wordt toegekend.

De proceskosten
Nu de Commissie concludeert tot gegrondverklaring van het bezwaar, adviseert zij tot toewijzing van het verzoek om vergoeding van de proceskosten in deze bezwaarprocedure. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft belanghebbende recht op een forfaitaire vergoeding op basis van drie proces-punten (bezwaarschrift, schriftelijke zienswijze na het expertiserapport en verschijnen op de hoorzitting) met een wegingsfactor 2. Evenals in eerdere zaken adviseert de Commissie daarbij de hoogste vergoeding per procespunt toe te kennen.

Conclusie

De Commissie adviseert UHT om het bezwaar gegrond te verklaren en in de beslissing op bezwaar aan belanghebbende compensatie toe te kennen in overeenstemming met een van de aanbevelingen waartoe de Commissie in dit advies is gekomen. De Commissie adviseert ook tot toekenning van een vergoeding voor de proceskosten van belanghebbende.