BAC 2022-10649

Publicatiedatum 27-01-2026

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

De door belanghebbende en de gemachtigde namens belanghebbende ingediende bezwaarschriften zijn gericht tegen de door UHT genomen definitieve beschikking compensatie kinderopvangtoeslag.

Aan belanghebbende is met toepassing van de Compensatieregeling CAF 11 en vergelijkbare (CAF-)zaken van 28 augustus 2020 (Stcrt. 2020, nr. 45904; hierna: Compensatieregeling) geen compensatie toegekend voor de jaren 2013 tot en met 2019.

Op 5 november 2022 is de Wet van 2 november 2022 houdende regels ten behoeve van de hersteloperatie toeslagen (Wet hersteloperatie toeslagen, hierna: Wht) in werking getreden. Gelet op het bepaalde in de artikelen 8.6 en 9.2 Wht moeten de bestreden beschikkingen geacht worden te zijn genomen op grond van artikel 2.1 en verder van de Wht.

Procesverloop

• Belanghebbende heeft op 9 februari 2021 verzocht om een herbeoordeling van de kinderopvangtoeslag (hierna: KOT) over de jaren 2013, 2014, 2015, 2017, 2018 en 2019.
• UHT heeft bij beschikking van 30 april 2021 aan belanghebbende medegedeeld dat zij in aanmerking komt voor een betaling van €30.000,-.
• De Commissie van Wijzen (hierna: CvW) heeft haar beoordeling van het verzoek van belanghebbende op 2 mei 2022 aan UHT toegestuurd. De CvW is van oordeel dat gedurende de betrokken jaren geen sprake is geweest van institutionele vooringenomenheid of bijzondere omstandigheden.
• UHT heeft bij bestreden beschikkingen aan belanghebbende medegedeeld dat zij geen recht heeft op compensatie voor de jaren 2013 tot en met 2019.
• Belanghebbende heeft op 10 oktober 2022 een bezwaarschrift ingediend tegen de beschikking UHT-DC-I A.
• Gemachtigde heeft op 26 februari 2024 nadere gronden van bezwaar ingediend.
• UHT heeft op 21 oktober 2024 schriftelijk gereageerd op het bezwaarschrift.
• Op 21 mei 2025 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Van de hoorzitting is een verslag gemaakt, dat achter het advies is gevoegd.
• Dit advies wordt uitgebracht door de voorzitter en 2 commissieleden.

Ontvankelijkheid

Niet in geschil is dat het bezwaarschrift ontvankelijk is.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

De Commissie ziet zich gelet op de aangevoerde bezwaargronden gesteld voor de vraag of UHT terecht en op goede gronden is gekomen tot haar beslissing om het verzoek van belanghebbende om compensatie of tegemoetkoming voor de jaren 2013, 2014, 2017 en 2018 af te wijzen.

Toeslagjaar 2013 en 2014: terugvordering KOT vanwege het niet voldoen aan het doelgroepvereiste
De KOT voor toeslagjaar 2013 is bij definitieve beschikking van 16 oktober 2015 verlaagd. Dat kwam voort uit de ambtshalve vaststelling door de Belastingdienst/ Toeslagen (hierna: B/T) dat belanghebbende per 1 mei 2013 geen inkomen uit werk had (productie 8, blz. 37). Rekening houdend met een uitloopperiode van drie maanden is de KOT daarom stopgezet per 1 augustus 2013.

Niet blijkt dat voorafgaand aan deze stopzetting uitvraag heeft plaatsgevonden. Weliswaar mocht B/T bij de beoordeling van het recht op KOT voor 2013 de bij haar bekende informatie betrekken dat belanghebbende per 1 mei 2013 geen inkomen uit werk had, maar bij B/T was ook bekend dat belanghebbende in maart en april wijzigingen had doorgegeven van de opvang voor beide kinderen. Het had onder deze omstandigheden op de weg van B/T gelegen om bij belanghebbende te informeren of zij doelgroeper was en bijvoorbeeld een re-integratietraject volgde of anderszins in een daarmee gelijk te stellen situatie verkeerde, teneinde nader te kunnen bepalen of belanghebbende recht had op KOT. Uit het dossier volgt dat B/T pas op 25 september 2015 informatie ontving over het revalidatietraject dat belanghebbende volgde in de periode dat zij een Ziektewetuitkering ontving (productie 91). Op grond hiervan ziet de Commissie voldoende aanknopingspunt voor het oordeel dat B/T bij de KOT over 2013 vooringenomen gehandeld heeft.

Voor het jaar 2014 staat tussen partijen vast dat B/T vooringenomen gehandeld heeft. Daarom moet voor beide jaren de vraag worden beantwoord of buiten twijfel staat dat sprake was van een situatie waarin evident geen recht op KOT bestaat op de grond dat belanghebbende per 1 mei 2013 en voor het jaar 2014 niet meer aan de voor KOT gestelde voorwaarden in artikel 1.6 van de Wet kinderopvang (Wko) voldeed omdat zij geen inkomen uit werk had en niet viel onder de kwalificatie ‘doelgroeper’.

De Commissie ziet onvoldoende grond voor deze evidentie. Hoewel deze beoordeling plaatsvindt in het kader van de geoordeelde vooringenomenheid betrekt de Commissie hierbij het beleid dat door UHT is geformuleerd voor de situatie waarin een ouder of toeslagpartner als gevolg van ziekte niet kon werken of niet aan het doelgroepvereiste kon voldoen (Handboek IB – Vaktechniek, v. 3.14). Als wordt voldaan aan de volgende criteria komt een ouder in aanmerking voor compensatie op grond van hardheid:

• “Indien er sprake was van een toeslagpartner, diende de partner die niet ziek was te werken of te voldoen aan het doelgroepvereiste. De ouder/toeslagpartner die niet werkte en niet voldeed aan het doelgroepvereiste, deed dit vanwege diens gezondheidsproblemen;
• Objectief is vastgesteld dat de niet werkende ouder/toeslagpartner niet in staat was om het kind op te vangen;
• Er heeft opvang plaatsgevonden bij een geregistreerde kinderopvanginstelling;
• De opvangkosten zijn daadwerkelijk betaald;
• Er geen beroep (meer) kon worden gedaan op de gemeente voor een vervangende bijdrage in de opvangkosten.”

Zoals hierboven is overwogen is destijds niet tijdig uitvraag gedaan over de situatie van belanghebbende. Verder blijkt uit de informatie die belanghebbende destijds heeft verstrekt van de gemeente, dat zij vanuit haar beperkte gezondheidssituatie mede op instigatie van de verzekeringsarts van UWV een therapie en training volgde, gericht op verbetering van de gezondheid om daarna verder te re-integreren. In die informatie wordt eveneens melding gemaakt van pogingen van belanghebbende om duidelijkheid te krijgen over de aanspraken op KOT en er is ten aanzien van bezwaar verzocht om heroverweging (brief NFFA BV van 27 oktober 2015, productie 24). Al met al een situatie, waarin, als sprake zou zijn van beoordeling van hardheid, voldoende aanknopingspunt zou zijn gelegen voor toepassing van dit beleid. In de situatie van belanghebbende is in dat licht passend om, uitgaande van vooringenomenheid, de criteria en de resterende onzekerheden tot de conclusie te leiden dat onvoldoende grond bestaat voor het standpunt dat sprake is van evident geen recht. De Commissie adviseert UHT daarom om aan belanghebbende alsnog een compensatie op grond van vooringenomen handelen toe te kennen over de jaren 2013 en 2014.

Toeslagjaar 2017 en 2018: terugvordering KOT omdat belanghebbende een toeslagpartner had die buiten de EU woonde

Belanghebbende stelt in aanmerking te komen voor compensatie over de jaren 2017 en 2018. In de periode dat haar toenmalige echtgenoot in Marokko woonde was zij feitelijk een alleenstaande moeder. Zij voert aan dat het onbillijk is dat zij in die periode geen aanspraak maakte op KOT.

De KOT voor het jaar 2017 is bij besluit van 31 december 2019 stopgezet per
1 april 2017. De reden daarvan was gelegen in het feit dat belanghebbende sinds 13 maart 2017 getrouwd was. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir), in samenhang met artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen wordt een echtgenoot als toeslagpartner aangemerkt. Niet in geschil is dat de heer tot 2 april 2018 in Marokko verbleef. Omdat belanghebbende een toeslagpartner had die niet in Nederland, een EU-lidstaat of Zwitserland woonde, voldeed zij per 1 april 2017 niet aan de eis die tot 4 maart 2022 werd gesteld in artikel 1.6, lid 3, van de Wko (productie 53).

De KOT over het jaar 2018 is verlaagd bij besluit van 22 mei 2018, wegens een stopzetting door belanghebbende per 1 mei 2018 (productie 96).
De daaropvolgende verlaging bij besluit van 21 november 2018 kwam door een verhoging van het toetsingsinkomen (productie 101). Bij besluit van 15 maart 2019 werd de KOT enkel nog toegekend over de periode 2 april tot en met 30 april 2018, vanwege de hierboven genoemde vaststelling dat de toeslagpartner van belanghebbende tot 2 april 2018 in Marokko woonde en zij daarom in de periode tot 2 april 2018 geen recht had op KOT. Vervolgens is de KOT bij besluit van 25 april 2019 op nihil gesteld. De reden hiervan was dat de toeslagpartner pas werkte vanaf 18 juni 2018, waardoor belanghebbende ook in de periode 2 april tot en met 30 april 2018 geen recht had op KOT (productie 64).

Gelet op het voorgaande ziet de Commissie geen aanknopingspunt om UHT te adviseren dat B/T bij de terugvordering van de KOT over toeslagjaren 2017 en 2018 vooringenomen heeft gehandeld. De bijstellingen van de KOT zijn telkens in overeenstemming met de wet uitgevoerd. Dergelijke bijstellingen geven in beginsel ook geen aanspraak op een hardheidscompensatie. De Commissie heeft geen aanknopingspunten gevonden om daar in het geval van belanghebbende anders over te oordelen. Voor zover in het bezwaar van belanghebbende een beroep op het evenredigheidsbeginsel ligt besloten, overweegt de Commissie als volgt.

De wetgever heeft in het verleden de bewuste keuze gemaakt om het recht op KOT uit te sluiten voor een aanvrager met een echtgenoot buiten de EU of Zwitserland. De achtergrond hiervan is dat de KOT aanvankelijk bedoeld is als faciliteit om ouders met kinderen te laten deelnemen aan de Nederlandse arbeidsmarkt.
Dat werd tot uitdrukking gebracht in de eis dat zowel een aanvrager als diens eventuele toeslagpartner werkzaam moet zijn in Nederland. Dat vereiste bleek in strijd met het Europese recht, waarna de kring van KOT-gerechtigden werd uitgebreid met aanvragers waarvan de toeslagpartners in een andere lidstaat van de EU of Zwitserland werken. Door de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is geoordeeld dat het hieruit voortvloeiende verschil in behandeling tussen aanvragers met een partner binnen de EU of Zwitserland en aanvragers met een partner buiten de EU of Zwitserland toegestaan is (uitspraken van 20 september 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2540), 10 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3296) en 13 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:435)).

De Commissie heeft voorts goede nota genomen van het feit dat artikel 1.6 lid 3 van de Wko bij wet van 11 december 2024 (geldend met terugwerkende kracht vanaf 4 maart 2022) gewijzigd is. Uit de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2022/23, 36241, nr. 3) volgt dat het primaire doel van de wijziging is om de aanspraak op KOT mogelijk te maken voor Oekraïense ontheemden. Daartoe is uitsluiting van de aanspraak op KOT voor aanvragers met een partner buiten de EU, EER of Zwitserland opgeheven. De Commissie onderkent dat sprake is van een gewijzigd inzicht van de wetgever, maar meent dat de wijziging, gegeven de daarop gegeven toelichting, niet van dien aard is dat die ook in aanmerking moet worden genomen in gevallen die zich voordeden voordat zij in werking trad.

De Commissie overweegt verder dat artikel 1.6 lid 3 Wko, als dwingend geformuleerde bepaling van een wet in formele zin, niet aan art. 3:4 lid 2 Awb
(dat het evenredigheidsbeginsel codificeert) kan worden getoetst. De Commissie verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772 en ECLI:NL:RVS:2023:852. Wel kan, indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever bij het treffen van de toe te passen regeling, aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Ten eerste kunnen die omstandigheden volgens de Afdeling gelegen zijn in het handelen van het bestuursorgaan bij de uitvoering of de toepassing van de wettelijke bepaling. In de tweede plaats kan het gaan om gevolgen van de toepassing van de wettelijke regeling die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld of voorzien.

De Commissie heeft oog voor de situatie van belanghebbende, waaruit naar voren komt dat zij door verschillende oorzaken waaronder terugvorderingen in financiële problemen is geraakt. Mede gelet op wat hiervoor is overwogen met betrekking tot de Wko en de wijziging daarvan, komt de Commissie echter niet tot het oordeel dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Aangenomen moet immers worden dat de wetgever heeft onderkend dat de situatie waarin belanghebbende verkeert zich kan voordoen en de gevolgen die de voorgenomen wettelijke regeling in die situatie zou hebben, heeft aanvaard.

Proceskostenvergoeding
Nu de primaire besluiten naar de mening van de Commissie dienen te worden herroepen, adviseert de Commissie tot toewijzing van het verzoek om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in deze bezwaarprocedure. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft belanghebbende recht op een forfaitaire vergoeding op basis van twee procespunten (bezwaarschrift en verschijnen hoorzitting) met een wegingsfactor 2. Net als in eerdere zaken adviseert de Commissie daarbij de hoogste vergoeding per procespunt toe te kennen.

Conclusie

Samengevat adviseert de Commissie om het bezwaar gedeeltelijk gegrond te verklaren en om:

• alsnog compensatie op grond van vooringenomenheid toe te kennen voor de jaren 2013 en 2014;
• de overige onderdelen van het bezwaar ongegrond te verklaren;
• een vergoeding van de proceskosten voor de onderhavige bezwaarprocedure toe te kennen van twee procespunten met wegingsfactor twee voor het hoogste tarief.