BAC 2022-10406

Publicatiedatum 01-05-2025

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

De door gemachtigde, namens belanghebbende ingediende bezwaarschriften zijn gericht tegen de door UHT genomen:

• Beschikking herbeoordeling kinderopvangtoeslag (hierna: KOT) van 17 augustus 2022 met kenmerk UHT-DH5 A ten aanzien van de toeslagjaren 2014 tot en met 2016;
• Beschikking herbeoordeling KOT van 17 augustus 2022 met kenmerk UHT-DH A ten aanzien van de toeslagjaren 2017 tot en met 2019;
• Definitieve beschikking afwijzing compensatie KOT van 17 augustus 2022 met kenmerk UHT-DC-I A ten aanzien van de toeslagjaren 2014 tot en met 2019.

Met toepassing van de Compensatieregeling CAF 11 van 28 augustus 2020 (Stcrt. 2020, nr. 45904; hierna: Compensatieregeling) is in deze beschikkingen aan belanghebbende géén compensatie toegekend over de toeslagjaren 2014 tot en met 2019. Wel is aan belanghebbende op grond van de Catshuisregeling een bedrag van € 30.000,- toegekend bij beschikking van 24 december 2021.

Overgangsrecht
Op 5 november 2022 is de Wet van 2 november 2022 houdende regels ten behoeve van de hersteloperatie toeslagen (Wet hersteloperatie toeslagen, hierna: Wht) in werking getreden. Gelet op het bepaalde in de artikelen 8.6 en 9.2 Wht moeten de bestreden beschikkingen geacht worden te zijn genomen op grond van artikel 2.1 en verder van de Wht.

Procesverloop

• Belanghebbende heeft op 6 april 2021 verzocht om een herbeoordeling van de KOT over de jaren 2014 tot en met 2019.
• Bij beschikking van 24 december 2021 heeft UHT aan belanghebbende een bedrag van € 30.000,- toegekend op grond van de Catshuisregeling.
• De Commissie van Wijzen (hierna: CvW) heeft haar beoordeling van het verzoek van belanghebbende op 7 juli 2022 aan UHT toegestuurd. De CvW heeft geoordeeld dat gedurende de betrokken jaren geen sprake is geweest van institutionele vooringenomenheid of hardheid.
• Bij 3 afzonderlijke beschikkingen van 17 augustus 2022 heeft UHT belanghebbende bericht dat zij - samengevat - geen recht heeft op compensatie KOT voor de jaren 2014 tot en met 2019.
• Gemachtigde heeft bij brieven van 26 september 2022 tegen de 3 besluiten van 17 augustus 2022 afzonderlijke bezwaarschriften ingediend. Op 14 september 2023 heeft gemachtigde nadere gronden van bezwaar aangevoerd.
• Op 2 oktober 2023 heeft UHT daarop schriftelijk gereageerd.
• Op 3 april 2024 heeft ten behoeve van de bezwaarschriften van belanghebbende een hoorzitting plaatsgevonden. Van de hoorzitting is verslag gemaakt. Dit verslag is achter het advies gevoegd.

Ontvankelijkheid en algemene opmerkingen

Niet in geschil is dat de bezwaarschriften ontvankelijk zijn.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

De Commissie ziet zich gesteld voor de beantwoording van de vraag of UHT op goede gronden is gekomen tot haar beslissing om het verzoek van belanghebbende om compensatie of tegemoetkoming voor de toeslagjaren 2014 tot en met 2019 af te wijzen. De Commissie overweegt hierover als volgt.

Dossier
Op grond van artikel 7:4 lid 2 van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 5.2 leden 3 en 4 van de Wht heeft een belanghebbende voorafgaand aan de hoorzitting bij de Commissie recht op afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Het verweerschrift met de bijbehorende producties is op 14 februari 2024 aan gemachtigde toegezonden. Hierdoor hebben gemachtigde en belanghebbende kennis kunnen nemen van de stukken die ten grondslag liggen aan de bestreden besluiten en gelegenheid gehad om daarop te reageren.

Dat het zo lang duurt voordat belanghebbende haar - hiervan te onderscheiden - persoonlijke dossier krijgt, betreurt de Commissie. Het persoonlijk dossier behoort echter niet tot de op het bezwaar betrekking hebbende stukken.

Toeslagjaren 2014 tot en met 2019
Belanghebbende betwist in haar bezwaargronden dat zij niet in aanmerking komt voor compensatie op grond van vooringenomenheid of hardheid dan wel voor een tegemoetkoming op grond van opzet/grove schuld (O/GS-tegemoetkoming). Zij wijst op de (tegengestelde) uitkomst van de eerste toets, wat strijd met het vertrouwensbeginsel oplevert. Verder was er volgens haar sprake van een zeer brede uitvraag door de Belastingdienst/Toeslagen (B/T) over meerdere toeslagjaren (2014 tot en met 2017) in de zomervakantie van 2017, met een zeer korte reactietermijn. Deze brede uitvraag heeft bij belanghebbende geleid tot een acute posttraumatische stressstoornis. Belanghebbende voert verder aan dat de verrekeningen na de reguliere correcties in 2016, 2017 en 2018 hardheid in de zin van de Wht opleveren en daarom gecompenseerd moeten worden. Als de Commissie daarin niet mee gaat, stelt belanghebbende dat in die jaren ten onrechte aan haar geen betalingsregeling is toegekend terwijl zij daar wel telkens telefonisch om heeft gevraagd bij B/T. Volgens haar is het voldoende aannemelijk te achten dat zij telkens deze vraag heeft neergelegd bij B/T gelet op het feit dat zij in die jaren gezien de overzichten van het Landelijk Incasso Centrum (LIC) telkens zelf betalingen heeft gedaan; voor haar was het namelijk van groot belang dat zij zelf zorg droeg voor aflossing van deze terugvorderingen.

Vertrouwensbeginsel
De Commissie is van oordeel dat belanghebbende aan de toekenning van € 30.000,- in de eerste toets niet het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat zij in de integrale beoordeling als gedupeerde zou worden aangemerkt en een verdere compensatie zou ontvangen. In de beschikking van 24 december 2021, waarin haar € 30.000,- is toegekend, zijn namelijk geen toezeggingen gedaan met betrekking tot de uitkomst van de integrale beoordeling. Belanghebbende mag dit bedrag wel houden, zoals ook in de beschikking van 24 december 2021 is benadrukt.

Vooringenomenheid of hardheid
Hoewel de Commissie er alle begrip voor heeft dat belanghebbende de uitvraag door B/T in de zomer van 2017 als een brede uitvraag heeft ervaren, stelt de Commissie op basis van het dossier vast dat deze uitvraag (op verschillende momenten) in 2017 (enkel) op toeslagjaren 2016 en 2017 zag. Verder overweegt de Commissie dat niet aannemelijk is geworden dat B/T over toeslagjaren 2016 en 2017 meer of andere gegevens heeft opgevraagd dan noodzakelijk was om het recht op KOT te kunnen vaststellen. Het instellen van een (extra) controle of het tussentijds opvragen van gegevens is op zichzelf onvoldoende om te concluderen dat B/T vooringenomen heeft gehandeld. Daarvoor is meer nodig. Van dit meerdere is in dit geval geen sprake. De Commissie adviseert UHT daarom om dit onderdeel van het bezwaar ongegrond te verklaren.

In haar Beschouwing heeft UHT per toeslagjaar toegelicht of en waarom de KOT is verlaagd. De Commissie overweegt dat, gelet op een en ander, niet aannemelijk is geworden dat er bij de toekenning, aanpassing of terugvordering van de KOT voor toeslagjaren 2014 tot en met 2019 sprake is geweest van institutioneel vooringenomen handelen door B/T dan wel hardheid van het stelsel. De terugvordering KOT over deze toeslagjaren is gelegen in een te hoog voorschot, dat op basis van reguliere wijzigingen opnieuw is berekend. Deze bijstellingen zijn conform de wet uitgevoerd. Dergelijke bijstellingen geven in beginsel ook geen aanspraak op een zogenoemde hardheidstegemoetkoming. Hoewel de Commissie inziet dat de terugvorderingen tot grote problemen bij belanghebbende hebben geleid, heeft zij geen aanknopingspunten gevonden om hier ten aanzien van belanghebbende anders over te oordelen.

De Commissie overweegt over de stelling dat sprake is van hardheid vanwege de verrekeningen na de reguliere correcties het volgende. In artikel 2.1, lid 1, aanhef en onder b, Wht is bepaald dat op aanvraag compensatie wordt toegekend aan een aanvrager die schade heeft geleden, doordat ten aanzien van hem de toepassing van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir), de Wet kinderopvang of de op die wetten berustende bepalingen bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard die voortkomen uit hardheid van de toepassing die voor 23 oktober 2019 werd gegeven aan het wettelijke systeem.

Belanghebbende heeft zich op het standpunt gesteld dat de wijze waarop B/T heeft verrekend een uitvoering betreft op grond van artikel 30, Awir en dat deze verrekeningen blijk gaven van een hardheid als gedefinieerd in de Wht.

De Commissie kan belanghebbende volgen in haar standpunt dat de tekst van artikel 2.1, lid 1, onder b, Wht er op zichzelf niet aan in de weg staat de hardheidsregeling toe te passen op de verrekeningsbevoegdheid van artikel 30 Awir. Op basis van een grammaticale interpretatie valt er daarom iets te zeggen voor een uitleg waarbij hardheid wordt aangenomen in gevallen waarin de (wijze van) verrekening tot schrijnende situaties heeft geleid. Daar staat echter tegenover dat uit de wetsgeschiedenis van de Wht en systematiek van de compensatieregeling niet kan worden afgeleid dat de wetgever dergelijke gevallen voor ogen heeft gehad. Zo wordt de situatie van verrekening niet expliciet door de wetgever genoemd en wordt bij de bepaling van de hoogte van de compensatie in de artikelen 2.2 en 2.3 Wht aangesloten bij het bedrag van de weigering, terugvordering of stopzetting van KOT die een direct gevolg is van o.a. hardheid. De verrekening van een op zichzelf terechte terugvordering of stopzetting valt daar niet onder. Dat is verder ook met zoveel woorden terug te lezen in de memorie van toelichting. Daarin staat: Bij gedupeerden door een onterechte O/GS-kwalificatie waren de terugvorderingen op zichzelf niet onterecht, dus deze worden niet gecompenseerd. Wel krijgen de ouders een financiële tegemoetkoming voor het ondervonden nadeel van 30% van de betreffende terugvorderingen (Kamerstukken II 2021–2022, 36 151, nr. 3, p. 14). Daar komt bij dat in de wetsgeschiedenis, namelijk in de nota naar aanleiding van het verslag wordt opgemerkt dat de reikwijdte van de hardheidsregeling bewust enigszins beperkt is gehouden en dat eventuele uitbreidingen een nieuwe bewuste afweging van de wetgever vergen (Kamerstukken II 2021-2022, 36 151, nr. 7, p. 14). Alles in overweging nemende kan de Commissie UHT dan ook volgen in haar standpunt dat de onderhavige situatie niet onder de hardheidsregeling kan worden geschaard. Het bezwaar is op dit punt ongegrond.

O/GS-tegemoetkoming
Met betrekking tot het (subsidiaire) standpunt van belanghebbende dat B/T ten onrechte aan haar geen betalingsregeling heeft toegekend, overweegt de Commissie het volgende.

De Commissie stelt vast dat belanghebbende, zoals ter zitting ook is toegelicht door gemachtigde, steeds haar best heeft gedaan om de terugvorderingen over de toeslagjaren 2016 tot en met 2018 zelf te betalen. Dit blijkt ook uit de overzichten van het LIC. Over 2016 en 2017 heeft zij zelfs bedragen van € 2.000,- en € 1.000,- tevéél terugbetaald (die vervolgens ten gunste van belanghebbende weer zijn verrekend). Uit de LIC-overzichten blijkt ook dat B/T naast de betalingen die belanghebbende zelf al deed eind 2017 en begin 2018, in dezelfde periode is overgegaan tot verrekening van de terugvorderingen over de toeslagjaren 2016 en 2017 met KOT 2018. Dit ging om een bedrag van € 2.932,- ineens over 2016 en een bedrag van € 1.721,- ineens over 2017, beide verrekend op 9 januari 2018. Uit het LIC-overzicht 2018 leidt de Commissie af dat belanghebbende door deze verrekening een veel lager maandelijks bedrag aan KOT ontving vanaf januari 2018. Tegelijkertijd stond haar resterende schuld over 2016 en 2017 nog open, welk restant belanghebbende heeft afgelost in de periode vanaf december 2018 tot en met mei 2019.
Belanghebbende was een alleenstaande ouder, zij studeerde, was daardoor financieel afhankelijk van studiefinanciering en greep daarnaast, zoals toegelicht op de hoorzitting, alles aan om haar schuld aan B/T af te lossen, bijvoorbeeld door het telen en verkopen van tomaten. Zij deed uit zichzelf regelmatig betalingen om deze schuld af te lossen. Zij en haar dochter hadden het financieel zeer zwaar.
Onder deze omstandigheden acht de Commissie het aannemelijk dat belanghebbende, zoals verklaard op de hoorzitting door gemachtigde, meermalen met B/T heeft gebeld over haar terugbetalingsmoeilijkheden en heeft verzocht om een persoonlijke betalingsregeling. Dit acht de Commissie temeer aannemelijk nu belanghebbende, zoals uit het dossier blijkt, allerlei wijzigingen meermaals telefonisch heeft doorgegeven en dus (zeer) vaak contact heeft gezocht met B/T. Dat van de telefoongesprekken over een gevraagde betalingsregeling geen telefoonnotities beschikbaar zijn bij UHT maakt dit niet anders. De Commissie meent dat belanghebbende op dit punt gelet op de bijzonderheden in dit geval, het voordeel van de twijfel toekomt.
Vaststaat dat geen sprake is geweest van een O/GS-kwalificatie. Desondanks adviseert de Commissie UHT om in dit geval, met toepassing van de hardheidsclausule in artikel 9.1, lid 1, Wht, een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 2.6 Wht aan belanghebbende toe te kennen voor de jaren 2016 tot en met 2018. De Commissie overweegt daartoe dat de situatie waarin belanghebbende verkeerde, feitelijk gelijk is aan de situatie waarop artikel 2.6 Wht ziet. In beide gevallen is immers geen persoonlijke betalingsregeling toegekend door B/T, met grote gevolgen voor belanghebbende. Dat het O/GS-label ontbreekt, mag naar het oordeel van de Commissie in dit geval niet doorslaggevend zijn om een tegemoetkoming te weigeren.

Concluderend is de Commissie van oordeel dat UHT op goede gronden tot haar beslissing is gekomen om het verzoek van belanghebbende om compensatie voor de toeslagjaren 2014 tot en met 2019 af te wijzen. Wel is de Commissie van oordeel dat UHT aan belanghebbende alsnog een tegemoetkoming conform artikel 2.6, Wht voor de jaren 2016 tot en met 2018 dient toe te kennen.

Proceskostenvergoeding
Nu de primaire besluiten naar de mening van de Commissie dienen te worden herroepen, adviseert de Commissie om het verzoek voor vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in deze bezwaarprocedure toe te wijzen. Op grond van het Besluit proceskosten heeft belanghebbende recht op een forfaitaire vergoeding met een wegingsfactor 2. In verband met samenhang stelt de Commissie de vergoeding vast op twee procespunten (bezwaarschrift en verschijnen hoorzitting). Net als in eerdere zaken adviseert de Commissie daarbij de hoogste vergoeding per procespunt toe te kennen.

Conclusie

Samengevat adviseert de Commissie om:

• het bezwaar gegrond te verklaren;
• een tegemoetkoming conform artikel 2.6, Wht over de toeslagjaren 2016 tot en met 2018 toe te kennen aan belanghebbende;
• een vergoeding voor proceskosten voor deze bezwaarprocedure toe te kennen van twee punten met een wegingsfactor 2.