BAC 2022-09431

Publicatiedatum 14-05-2025

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

De namens belanghebbende ingediende bezwaarschriften zijn gericht tegen de door UHT genomen beschikkingen van 16 juni 2022 met kenmerken UHT-DHR, UHT-DC-I A en UHT-DH5 A, en tegen de beschikking van 21 juli 2022 met kenmerk UHT-O OGS B.

Met toepassing van de Compensatieregeling CAF 11 van 28 augustus 2020 (Stcrt. 2020, nr. 45904; hierna: Compensatieregeling) is bij beschikking met kenmerk UHT-DHR aan belanghebbende over het toeslagjaar 2012 een definitief compensatiebedrag toegekend van € 7.385. De Belastingdienst/Toeslagen (hierna: B/T) heeft over die periode namelijk fouten gemaakt bij de beoordeling van de situatie van belanghebbende. Bij beschikkingen met kenmerken UHT-DC-I A (afwijzing compensatieregeling) en UHT-DH5 A (afwijzing hardheidsregeling) is belanghebbende medegedeeld dat zij over de toeslagjaren 2009, 2010 en 2013 geen aanspraak maakt op compensatie. Wel is over de toeslagjaren 2009 en 2010 bij beschikking met kenmerk UHT-O OGS B een tegemoetkoming van € 7.685 toegekend wegens de onterechte kwalificatie opzet/grove schuld (hierna: O/GS).

Overgangsrecht
Op 5 november 2022 is de Wet van 2 november 2022 houdende regels ten behoeve van de hersteloperatie toeslagen (Wet hersteloperatie toeslagen, hierna: Wht) in werking getreden. Gelet op het bepaalde in de artikelen 8.6 en 9.2 Wht moeten de bestreden beschikkingen geacht worden te zijn genomen op grond van artikel 2.1 en verder van de Wht.

Procesverloop

• Belanghebbende heeft op 24 december 2020 verzocht om herbeoordeling van de kinderopvangtoeslag (hierna: KOT) over de toeslagjaren 2006 tot en met 2013. In overleg tussen belanghebbende en UHT is de herbeoordeling beperkt tot de toeslagjaren 2009, 2010, 2012 en 2013.

• Bij brief van 28 mei 2021 (met kenmerk UHT-B DMB2) heeft UHT op grond van de Catshuisregeling een forfaitair bedrag van € 30.000 aan belanghebbende toegekend en kenbaar gemaakt dat de situatie van belanghebbende nog niet helemaal beoordeeld is.
• De Commissie van Wijzen (hierna: CvW) heeft haar beoordeling van het verzoek van belanghebbende op 18 maart 2022 aan UHT toegestuurd. CvW heeft – kort samengevat – geoordeeld dat UHT zich terecht op het standpunt stelt dat belanghebbende over de toeslagjaren 2009, 2010 en 2013 geen recht heeft op toepassing van de compensatieregeling of de hardheidscompensatie. Daarnaast merkt CvW op dat uit de stukken blijkt dat UHT tot de voorlopige conclusie is gekomen dat de hardheidscompensatie over het toeslagjaar 2012 wel van toepassing is en UHT over de toeslagjaren 2009 en 2010 een O/GS-tegemoetkoming van toepassing acht.
• Bij beschikking van 16 juni 2022 met kenmerk UHT-DHR is aan belanghebbende een definitief compensatiebedrag toegekend van € 7.385 over 2012. Aangezien belanghebbende al € 30.000 had ontvangen, heeft zij geen extra betaling gekregen.
• Bij beschikkingen van 16 juni 2022 met kenmerken UHT-DC-I A en UHT-DH5 A is belanghebbende medegedeeld dat zij geen aanspraak heeft op compensatie over de toeslagjaren 2009, 2010 en 2013.
• Bij beschikking van 21 juli 2022 met kenmerk UHT-O OGS B is belanghebbende een O/GS-tegemoetkoming van € 7.685 toegekend over 2009 en 2010. Nu deze tegemoetkoming lager was dan het aan belanghebbende uitgekeerde bedrag van € 30.000, heeft UHT geen extra betaling gedaan.
• Bij brief van 22 juli 2022, ontvangen door UHT op 27 juli 2022, is door voormalig gemachtigde bezwaar gemaakt tegen de beschikking van 16 juni 2022 met kenmerk UHT-DC-I A.
• Bij brief van 10 augustus 2022, ontvangen door UHT op 12 augustus 2022, is door voormalig gemachtigde bezwaar gemaakt tegen de beschikking van 21 juli 2022 met kenmerk UHT-O OGS B.
• UHT heeft op 10 februari 2023 een schriftelijke reactie ingediend op de bezwaren van belanghebbende.
• Bij brief van 2 augustus 2023 heeft gemachtigde een aanvullend bezwaarschrift ingediend, mede gericht tegen de beschikkingen van 16 juni 2022 met kenmerken UHT-DHR en UHT-DH5 A. UHT heeft hier op 19 oktober 2023 schriftelijk op gereageerd.
• Op 25 januari 2024 heeft de Commissie een hoorzitting gehouden in aanwezigheid van partijen. Een verslag hiervan is achter dit advies gevoegd.
• Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting heeft gemachtigde op 22 februari 2024 aanvullende informatie ingediend en UHT op 23 februari 2024. Op 28 februari 2024 hebben partijen vervolgens gereageerd op elkaars informatie.

• De Commissie, bestaande uit een fungerend voorzitter en twee leden, heeft het bezwaar van belanghebbende behandeld en het hierna volgende advies uitgebracht.

Ontvankelijkheid en algemene opmerkingen

Niet in geschil is dat de bezwaren ontvankelijk zijn.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

Geen persoonlijk dossier en onvolledig bezwaardossier: schending ‘equality of arms’
Belanghebbende voert in bezwaar aan dat UHT handelt in strijd met het beginsel van equality of arms. In haar ogen wordt zij in haar procesbelang geschaad, omdat ze niet de beschikking heeft over haar persoonlijk dossier en daarnaast een onvolledig bezwaardossier ontving. Daardoor beschikt zij niet over de voor het voeren van bezwaar benodigde documenten. De Commissie overweegt hierover het volgende.
De Commissie is een onafhankelijke bezwaarschriftenadviescommissie in de zin van artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Voor de procedure bij de Commissie gelden de procedurele waarborgen van de Awb en tegen beslissingen op bezwaar van UHT, zoals volgen op de adviezen van de Commissie, kan een belanghebbende rechtsmiddelen instellen bij de bestuursrechter.
Op grond van artikel 7:4 lid 2 Awb en artikel 5.2 leden 3 en 4 van de Wht heeft een belanghebbende voorafgaand aan de hoorzitting bij de Commissie recht op afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Het verweerschrift met de bijbehorende producties, waaronder ook de “Overzichten (uit)betalingen en/of verrekeningen toeslagen”, is op 1 november 2023 aan gemachtigde toegezonden. De aanvullende schriftelijke reactie is vervolgens op 30 november 2023 nagezonden. Hierdoor hebben gemachtigde en belanghebbende kennis kunnen nemen van de stukken die ten grondslag liggen aan de bestreden besluiten en de gelegenheid gehad om daarop te reageren.
Uit de stellingname van belanghebbende en UHT volgt niet dat in het aan de Commissie en belanghebbende beschikbaar gestelde bezwaardossier nog specifieke stukken zouden ontbreken die van enig belang zouden kunnen zijn geweest bij de door UHT genomen besluiten. De Commissie acht het bezwaar daarom op dit onderdeel ongegrond.

De beschikkingen met kenmerken UHT-DC-I A en UHT-DH5 A
Vooringenomen handelen of hardheid over de toeslagjaren 2009, 2010 en/of 2013
Belanghebbende voert in bezwaar aan dat zij UHT niet kan volgen in de conclusie dat bij de beoordeling van de KOT over deze jaren geen fouten zijn gemaakt. Zij meent te zijn geconfronteerd met ingrijpende gevolgen voor haarzelf en haar gezin doordat zij ten onrechte als fraudeur werd aangemerkt. De Commissie overweegt hieromtrent per toeslagjaar het navolgende.

Het toeslagjaar 2009
De Commissie volgt UHT in haar conclusie dat over het toeslagjaar 2009 geen sprake is geweest van vooringenomen handelen door B/T. Over het toeslagjaar 2009 heeft belanghebbende weliswaar KOT aangevraagd, maar in het “Antwoordformulier kinderopvangtoeslag 2009” heeft zij kenbaar gemaakt dat zij over het toeslagjaar 2009 geen gebruik heeft gemaakt van kinderopvang. Dat betekent dat zij geen aanspraak op KOT had. Het verwerken van deze wijziging leidt tot een nihilstelling van de KOT, maar vindt plaats in het kader van het reguliere toeslagenproces en geeft op zichzelf geen blijk van vooringenomen handelen als bedoeld in artikel 2.1 Wht.

Het toeslagjaar 2009
De Commissie kan belanghebbende evenmin volgen in haar stellingname dat sprake is geweest van hardheid bij de toepassing van het toeslagenstelsel door B/T, omdat zij over 2009 geen KOT zou hebben ontvangen nu het rekeningnummer waarop de toeslag is betaald niet op haar naam zou hebben gestaan. De aanvraag van KOT geschiedt onder opgave van DigiD en burgerservicenummer. B/T mag er daarom in beginsel vanuit gaan dat de juiste informatie is opgegeven en dat het opgegeven bankrekeningnummer toebehoort aan de aanvragende ouder.

De Commissie constateert voorts dat in verschillende aan belanghebbende toegezonden beschikkingen over de toeslagjaren 2009 en 2010 het bij de aanvraag opgegeven rekeningnummer is genoemd. Dit heeft destijds voor belanghebbende klaarblijkelijk geen aanleiding gevormd om bezwaar tegen de desbetreffende beschikkingen te maken. Evenmin is belanghebbende aangeslagen op de uitvraag van B/T naar het gebruik van kinderopvang over het toeslagjaar 2009, terwijl belanghebbende het desbetreffende formulier wel heeft geretourneerd.

Daarnaast merkt de Commissie op dat uit de overzichten van het Landelijk Incasso Centrum (hierna: LIC) over de toeslagjaren 2009, 2010 en 2013 blijkt dat de KOT telkens naar hetzelfde bankrekeningnummer is overgemaakt. Belanghebbende heeft tegen de beschikking van 20 april 2013, betreffende de toekenning van een voorschot van KOT over het toeslagjaar 2013, bezwaar gemaakt, maar daarin niets vermeld over een onjuist rekeningnummer of het niet hebben ontvangen van enig(e) bedrag(en).

Belanghebbende is ten slotte door de Commissie in staat gesteld aan te tonen dat het bankrekeningnummer waarop de betaling plaatsvond, niet op haar naam stond. Zij is hier niet in geslaagd. Naar het oordeel van de Commissie had dit wel op haar weg gelegen. Nu in een grootschalig proces als dat van de toeslagen maatwerk pas daadwerkelijk mogelijk is als mensen zichzelf melden, is de Commissie van oordeel dat op basis van de huidige informatie niet geconcludeerd kan worden dat sprake was van hardheid bij de toepassing van het toeslagenstelsel over het toeslagjaar 2009.

Het toeslagjaar 2010
Bij beschikking van 26 februari 2010 is belanghebbende een voorschot op de KOT toegekend van € 15.369 voor de opvang van een kind. Bij beschikking van 3 september 2010 is het voorschot op nihil gesteld, op welk bedrag de KOT bij beschikking van 22 januari 2013 ook definitief is vastgesteld. Naar de Commissie is gebleken, volgde op de nihilstelling de constatering van B/T dat geen ouder/kind-relatie bestond tussen belanghebbende en het genoemde kind. Belanghebbende heeft de juistheid van die constatering niet betwist en ook niet gesteld dat zij aanspraak kon maken op KOT voor een ander kind. De nihilstelling geschiedde dus op goede gronden. De Commissie ziet daarom geen aanleiding te concluderen dat sprake is van vooringenomen handelen of hardheid bij de toepassing van het systeem door B/T over het toeslagjaar 2010. Wat betreft de hardheid verwijst de Commissie naar hetgeen daarover hiervoor (voor 2009) is overwogen.

Het toeslagjaar 2013
Over het toeslagjaar 2013 is twee keer sprake geweest van nihilstelling van de KOT. De nihilstelling van 23 april 2013 en daaropvolgende nieuwe toekenning van een voorschot op de KOT op 21 mei 2013 vloeien voort uit de omstandigheid dat, zoals belanghebbende in haar bezwaarschrift van 3 mei 2013 heeft toegelicht, belanghebbende vanaf 23 april 2013 is gaan werken en daarom kinderopvang nodig had. B/T heeft op dat moment geoordeeld dat belanghebbende voor 23 april 2013 geen gebruik van kinderopvang maakte en daarom geen aanspraak op KOT toekwam, maar na die datum wel.

Vervolgens vond op 30 april 2014 een nieuwe nihilstelling van de KOT plaats, dit keer op basis van door de kinderopvangorganisatie overgelegde informatie. In haar e-mail van 16 juli 2013 schreef deze namelijk dat wel een plaatsingsovereenkomst met belanghebbende was gesloten, maar dat nooit gebruik was gemaakt van opvang en dat zij geen betalingen had ontvangen. Daarom maakt belanghebbende over het gehele toeslagjaar 2013 geen aanspraak op KOT.

Nu niet aannemelijk is gemaakt dat de informatie van de kinderopvanginstelling of de contra-informatie die UHT uit haar systemen heeft gehaald onjuist is, ziet de Commissie geen aanleiding om van het oordeel van UHT af te wijken. Nu UHT voorts met de door haar aanvullend ingebrachte informatie heeft aangetoond dat over het toeslagjaar 2013 geen sprake was van een O/GS-kwalificatie, ziet de Commissie evenmin aanleiding om afwijkend te oordelen. Het bezwaar is op dit onderdeel ongegrond.

Beslagvrije voet
Belanghebbende heeft bij gebrek aan wetenschap gesteld dat B/T bij de terugvorderingen over de toeslagjaren 2009, 2010 en 2013 geen rekening heeft gehouden met de beslagvrije voet. Daarom is in haar ogen sprake van hardheid bij de toepassing van het toeslagenstelsel door B/T.

De Commissie merkt op dat de algemene stellingname dat geen rekening is gehouden met de beslagvrije voet, onvoldoende is om hardheid van het stelsel aan te nemen. Daarnaast heeft de Commissie in het dossier geen aanknopingspunten gevonden die de stellingname van belanghebbende bevestigen. Zo zijn er geen aanwijzingen dat voor de terugvorderingen over de desbetreffende toeslagjaren beslag werd gelegd op een van de vorderingen tot periodieke betalingen als bedoeld in artikel 475c lid 1 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv).

Voor zover belanghebbende heeft bedoeld te stellen dat voor B/T een beslagvrije voet was verbonden aan (de mogelijkheid tot terugvordering van) de KOT, wijst de Commissie erop dat KOT in de desbetreffende jaren niet in artikel 475c Rv was opgenomen en sinds 2021 buiten de uitbreiding van de beslagvrije voet is gehouden. Zoals blijkt uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel tot uitbreiding van de beslagvrije voet is dat een bewuste keuze geweest die vooral gelegen is in het feit dat de KOT in zijn aard wezenlijk verschilt van de overige toeslagen. De KOT is namelijk juist gericht op de bevordering van arbeidsparticipatie, terwijl de andere toeslagen (huur- en zorgtoeslag, kindgebonden budget) in tegenstelling tot de KOT een duidelijk inkomensondersteunend karakter hebben. De Commissie acht het bezwaar op dit punt daarom ongegrond.

Tussenconclusie
Het vorenstaande brengt met zich dat de Commissie adviseert de bezwaren, voor zover die zijn gericht tegen de beschikkingen met kenmerken UHT-DC-I A en UHT-DH5 A, ongegrond te verklaren en de bestreden beschikkingen in stand te laten.

De beschikking met kenmerk UHT-O OGS B
Vooringenomen handelen of hardheid over de toeslagjaren 2009, 2010 en/of 2013
In het bezwaarschrift tegen de beschikking met kenmerk UHT-O OGS B heeft belanghebbende eveneens aangevoerd dat zij meent wel gedupeerde te zijn over de toeslagjaren 2009, 2010 en 2013. De Commissie wijst daaromtrent naar hetgeen hiervoor is overwogen.

Hoogte van de tegemoetkoming wegens O/GS
Belanghebbende voert in het bezwaarschrift tegen de onderhavige beschikking aan dat zij, als gevolg van fouten van B/T, jarenlang geen toeslagen en/of belastingrestituties heeft ontvangen. Hierdoor zou belanghebbende in de problemen zijn gekomen met het betalen van haar vaste lasten, wat geleid heeft tot ingrijpende gevolgen voor de lichamelijke en geestelijke gezondheid van haarzelf en haar gezinsleden.

De Commissie stelt voorop dat artikel 2.6 lid 2 Wht bepaalt dat de forfaitaire O/GS-tegemoetkoming 30 procent van het bedrag van de terugvordering door B/T bedraagt. Dit is een standaard vergoeding die niet per definitie de werkelijke schade dekt die een belanghebbende heeft geleden. Uit de ingebrachte stukken volgt dat belanghebbende over het toeslagjaar 2009 € 10.246 moest terugbetalen en over het toeslagjaar 2010 € 15.369. Toepassing van de berekening van artikel 2.6 lid 2 Wht leidt (afgerond naar boven) tot een O/GS-tegemoetkoming van € 7.685 ((10.246 + 15.369) / 10 x 3). De door UHT gemaakte berekening komt de Commissie daarom correct voor.

Wanneer een belanghebbende meer schade heeft geleden dan forfaitair kan worden gecompenseerd, komt deze uit hoofde van artikel 2.6 lid 3 Wht mogelijk in aanmerking voor aanvullende compensatie. De belanghebbende kan daarvoor een verzoek tot vergoeding van die werkelijke schade indienen bij UHT, welk verzoek door UHT voor advies wordt voorgelegd aan de Commissie Werkelijke Schade (hierna: CWS). Het hierop volgend CWS-advies is vervolgens leidend voor UHT bij het nemen van het besluit met betrekking tot de werkelijke schade.

Tussenconclusie
Het vorenstaande brengt met zich dat de Commissie adviseert de bezwaren, voor zover die zijn gericht tegen de beschikking met kenmerk UHT-O OGS B, ongegrond te verklaren en de bestreden beschikkingen in stand te laten.

De beschikking met kenmerk UHT-DHR
Volledigheid dossier en motivering van de bestreden beschikkingen
De Commissie kan UHT volgen in het ingenomen standpunt ten aanzien van de motivering van de beschikking (en onderliggende compensatieberekening) met kenmerk UHT-DHR en de zorgvuldigheid van het hieraan ten grondslag liggende onderzoek. Voor zover UHT de berekeningen bij het uitbrengen van de bestreden beschikking niet voldoende zou hebben toegelicht, impliceert dat niet dat van een gebrekkige motivering dan wel onzorgvuldigheid sprake is. De Commissie is van oordeel dat door middel van het indienen van het schriftelijke verweer, met daarin een uitgebreide uitleg per component van de compensatieberekening, en het verstrekken van de overzichten van het LIC en de overige producties het bestreden besluit voldoende is onderbouwd.

De vergoeding voor immateriële schade
Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat het voor haar, vanwege het ontbreken van onderliggende stukken, niet mogelijk is om na te gaan of de door UHT gehanteerde ingangsdatum voor de vergoeding van immateriële schade juist is.

Op grond van artikel 2.3 lid 4 Wht dient de ingangsdatum van de vergoeding voor immateriële schade te worden gesteld op de dagtekening van een eerste beschikking tot het verminderen of niet toekennen van KOT of tot het beëindigen van voorschotverlening voor KOT die een direct gevolg is van (in dit geval) vooringenomen handelen van B/T. Uit de in geding gebrachte stukken blijkt dat deze eerste neerwaartse beschikking dateert van 29 december 2012. In de compensatieberekening is echter uitgegaan van een eerdere datum, 4 november 2012, naar de Commissie vermoedt de datum waarop de neerwaartse bijstelling intern bij B/T is doorgevoerd. Het is de Commissie gebleken dat UHT in voorkomende gevallen een eerdere datum hanteert als sprake is van andersoortige vooringenomen handelingen. De Commissie zal UHT om die reden adviseren de beschikking overeenkomstig dit standpunt te handhaven.

Rente over gemiste KOT
De rentevergoeding over de gemiste KOT wordt berekend over het bedrag aan compensatie voor correctiebesluiten met overeenkomstige toepassing van artikel 27 Awir. Als ingangsdatum voor die berekening dient uit te worden gegaan van 1 juli volgend op het desbetreffende toeslagjaar. Dat betekent dat de in de compensatieberekening gehanteerde datum niet klopt. Gehanteerd is immers 4 november 2012 in plaats van 1 juli 2013. De Commissie volgt UHT echter in haar conclusie dat deze omstandigheid niet kan leiden tot het herroepen van het bestreden besluit, aangezien dit tot een lager compensatiebedrag zou leiden en belanghebbende er in bezwaar niet slechter op mag worden (het beginsel van reformatio in peius).

Aanvullende vergoeding van 1 procent
Het oordeel van de Commissie dat de hoogte van de vergoeding voor de immateriële schade en de rente over gemiste KOT niet hoeft te worden aangepast, leidt ertoe dat geen aanleiding bestaat voor aanpassing van de aanvullende vergoeding van 1 procent. Het bezwaar is daarom op dit punt ongegrond.

Proceskostenvergoeding
Belanghebbende heeft een verzoek gedaan tot vergoeding van de gemaakte kosten voor rechtsbijstand in onderhavige procedure. Nu de bezwaren tegen de bestreden beschikkingen ongegrond zijn en niet leiden tot herroeping van deze besluiten, komt belanghebbende op grond van artikel 7:15, tweede lid van de Awb niet in aanmerking voor de toekenning van een proceskostenvergoeding.

Conclusie

Samengevat adviseert de Commissie aan UHT om de bezwaren, gericht tegen de beschikkingen met kenmerken UHT-DHR, UHT-DC-I A, UHT-DH5 A en UHT-O OGS B ongegrond te verklaren, de bestreden beschikkingen in stand te laten en het verzoek om toekenning van een proceskostenvergoeding af te wijzen.