BAC 2022-05060

Publicatiedatum 24-04-2025

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

De door belanghebbende en gemachtigde ingediende bezwaarschriften zijn gericht tegen de door UHT genomen beschikking eerste toets € 30.000 van 2 maart 2022 (met kenmerk UHT CHR GU) en tegen de definitieve beschikking afwijzing compensatie kinderopvangtoeslag van 14 juli 2022 (met kenmerk UHT-DC-I A)

In voornoemde beschikkingen is aan belanghebbende – met toepassing van het Besluit forfaitair bedrag en verruiming compensatieregeling van 18 maart 2021 (Staatscourant 2021, 14691), gewijzigd bij Besluit uitbreiding Catshuisregeling Kinderopvangtoeslag (Staatscourant 2021, 28304) (hierna: Catshuisregeling) respectievelijk de Compensatieregeling CAF 11 van 28 augustus 2020 (Stcrt. 2020, nr. 45904; hierna: Compensatieregeling) – kenbaar gemaakt dat zij niet in aanmerking komt voor compensatie wegens vooringenomen handelen of hardheid bij de toepassing van het toeslagenstelsel door de Belastingdienst/Toeslagen (hierna: B/T).

Overgangsrecht
Op 5 november 2022 is de Wet van 2 november 2022 houdende regels ten behoeve van de hersteloperatie toeslagen (Wet hersteloperatie toeslagen, hierna: Wht) in werking getreden). Gelet op het bepaalde in de artikelen 8.6 en 9.2 Wht moeten de bestreden beschikkingen geacht worden te zijn genomen op grond van artikel 2.1 en verder van de Wht.

Procesverloop

• Belanghebbende heeft op 27 november 2020 verzocht om herbeoordeling van de kinderopvangtoeslag (hierna: KOT) over de jaren 2011 en 2012.
• Bij beschikking van 2 maart 2022 (met kenmerk UHT CHR GU) heeft UHT aan belanghebbende kenbaar gemaakt dat zij op basis van de lichte toets van de Catshuisregeling nog geen reden ziet voor toekenning van het forfaitaire bedrag van € 30.000.
• Gemachtigde heeft bij brief van 15 maart 2022, ontvangen door UHT op 18 maart 2022, bezwaar ingediend tegen deze beschikking. Bij brief van 13 september 2023 heeft gemachtigde aanvullende gronden ingediend.
• De Commissie van Wijzen (hierna: CvW) heeft haar beoordeling van het verzoek van belanghebbende op 24 juni 2022 aan UHT toegestuurd. CvW heeft – kort samengevat – geoordeeld dat UHT zich terecht op het standpunt stelt dat geen sprake is van vooringenomen handelen of hardheid van B/T over de toeslagjaren 2011 en 2012.
• Bij beschikking van 14 juli 2022 (met kenmerk UHT-DC-I A) heeft UHT belanghebbende ervan in kennis gesteld dat zij niet in aanmerking komt voor compensatie over de toeslagjaren 2011 en 2012.
• Bij brief van 18 augustus 2022, ontvangen door UHT op 26 augustus 2022, heeft belanghebbende pro forma bezwaar gemaakt tegen deze beschikking. De aanvullende gronden heeft gemachtigde bij brieven van 13 september 2023 en 3 oktober 2023 ingediend.
• UHT heeft op 17 oktober 2022 een schriftelijke reactie ingediend.
• Op 19 oktober 2023 heeft de Commissie het bezwaar van belanghebbende behandeld op een hoorzitting in aanwezigheid van partijen.
• Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting heeft UHT op 26 oktober 2023 aanvullende informatie ingediend, waarop gemachtigde bij e-mail van 20 november 2023 heeft gereageerd.
• De Commissie heeft het bezwaarschrift behandeld en het hierna volgende advies uitgebracht.

Ontvankelijkheid en algemene opmerkingen

Niet in geschil is dat de bezwaren ontvankelijk zijn.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

Gevolgen van de termijnoverschrijding door UHT
Belanghebbende verzoekt de Commissie advies uit te brengen over de aan UHT op te leggen gevolgen van het overschrijden van de voor UHT geldende (beslis)termijnen. De Commissie gaat aan dit verzoek voorbij, nu de door UHT gehanteerde termijnen van beslissen buiten het kader van haar bevoegdheden vallen als bedoeld in artikel 2 van het Instellingsbesluit Bezwaarschriftenadviescommissie Compensatieregeling CAF 11 en vergelijkbare (CAF-)zaken en hardheid van het toeslagenstelsel.

Geen persoonlijk dossier en onvolledig bezwaardossier
Belanghebbende voert in bezwaar aan dat zij in haar procesbelang wordt geschaad, omdat ze niet de beschikking heeft over haar persoonlijk dossier en/of het volledige
bezwaardossier en daardoor niet over de voor het voeren van bezwaar benodigde documenten beschikt. De Commissie overweegt hierover het volgende.

De Commissie is een onafhankelijke bezwaarschriftenadviescommissie in de zin van artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Voor de procedure bij de Commissie gelden de procedurele waarborgen van de Awb en tegen beslissingen op bezwaar van UHT, zoals volgen op de adviezen van de Commissie, kan een belanghebbende rechtsmiddelen instellen bij de rechter.

Op grond van artikel 7:4 lid 2 Awb en artikel 5.2 leden 3 en 4 van de Wht heeft een belanghebbende voorafgaand aan de hoorzitting bij de Commissie recht op afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Het verweerschrift van UHT met de bijbehorende producties is op 28 november 2022 door gemachtigde ontvangen. De door gemachtigde aanvullend opgevraagde overzichten van het Landelijk Incasso Centrum zijn vervolgens op 16 augustus 2023 door UHT, via de Commissie, aan gemachtigde beschikbaar gesteld. Deze omstandigheden leidden ertoe dat de hoorzitting werd verplaatst van 5 juli 2023 naar 19 oktober 2023. Hierdoor hebben gemachtigde en belanghebbende kennis kunnen nemen van de stukken die ten grondslag liggen aan de bestreden besluiten en gelegenheid gehad om daarop te reageren. Dat belanghebbende de noodzaak voelt om haar persoonlijk dossier in handen te krijgen, begrijpt de Commissie en zij adviseert UHT daarom zich zoveel mogelijk in te spannen om het persoonlijk dossier aan belanghebbende te vertrekken.

Tegelijkertijd is de Commissie van oordeel dat het niet hebben van het gehele persoonlijk dossier belanghebbende niet in de weg staat om op basis van het bezwaardossier inzicht te krijgen over hoe het compensatiebedrag tot stand is gekomen. Uit de stellingname van belanghebbende en UHT volgt niet dat in het aan de Commissie en belanghebbende beschikbaar gestelde bezwaardossier nog specifieke stukken zouden ontbreken die van enig belang zouden kunnen zijn geweest bij de door UHT genomen besluiten. Naar het oordeel van de Commissie is daarmee in voldoende mate invulling gegeven aan de procedurele waarborgen van de Awb. Het bezwaar is op dit punt dan ook ongegrond.

Motivering van de beschikkingen
De Commissie kan UHT volgen in het ingenomen standpunt ten aanzien van de motivering van de besluiten en de zorgvuldigheid van het hieraan ten grondslag liggende onderzoek. Voor zover UHT de bestreden beschikkingen bij het uitbrengen niet voldoende zou hebben toegelicht, impliceert dat niet dat van een gebrekkige motivering dan wel onzorgvuldigheid sprake is. De Commissie is van oordeel dat, met het indienen van de schriftelijke reactie met daarin per relevant toeslagjaar een toelichting voorzien van producties, de bestreden besluiten voldoende zijn onderbouwd. Gelet hierop adviseert de Commissie UHT de bezwaren ten aanzien van dit punt ongegrond te verklaren.

Rol van de Commissie van Wijzen
In bezwaar voert belanghebbende aan dat UHT in het kader van de uitgevoerde lichte toets ten onrechte geen advies heeft gevraagd aan CvW. De Commissie overweegt hierover als volgt.

Het besluit dat UHT neemt op basis van het beperkte toetsingskader in de lichte toets is een voorlopig oordeel. Deze beslissing wordt gevolgd door de integrale beoordeling, waarbij UHT de situatie van een belanghebbende diepgaand en uitgebreid onderzoekt. Onderdeel van die integrale beoordeling is ook de vraag om advies aan CvW in het geval UHT tot het (voorlopig) oordeel komt dat geen compensatie toegekend hoeft te worden.

In het geval van belanghebbende heeft CvW haar advies op 24 juni 2021 aan UHT toegezonden, waarna UHT dit meegewogen heeft bij haar besluitvorming in de integrale beoordeling. UHT heeft de herstelprocedure uit de Wht daarmee correct doorlopen, zodat de Commissie UHT adviseert het bezwaar op dit punt ongegrond te verklaren.

Aanmerken als gedupeerde in de zin van artikel 2.1 Wht
Belanghebbende is van mening dat zij ten onrechte niet is aangemerkt als gedupeerde in de zin van de Wht. De Wht spreekt volgens haar namelijk niet alleen over vooringenomen handelen bij een neerwaartse bijstelling of nihilstelling van de KOT, maar ook in het geval de KOT over een bepaald toeslagjaar (gedeeltelijk) niet is toegekend. Die situatie is wat betreft belanghebbende aan de orde voor de toeslagjaren 2010, 2011 en 2012.

Onherroepelijke vaststellingsbeschikkingen
De Commissie stelt voorop dat dat de Wht geen herziening van onherroepelijke vaststellingsbeschikkingen van KOT beoogt. De regeling heeft niet tot doel alsnog (een hoger bedrag aan) KOT uit te keren, maar richt zich op de compensatie van onterecht teruggevorderde KOT. Voor zover de stellingname van belanghebbende zich richt op (de aantasting van) onherroepelijke vaststellingsbeschikkingen, acht de Commissie het bezwaar daarom ongegrond.

Het toeslagjaar 2010
Uit de in geding gebrachte stukken is de Commissie gebleken dat over het toeslagjaar 2010 geen sprake is geweest van een neerwaartse bijstelling van de KOT. In de definitieve beschikking van 29 oktober 2011 is de KOT namelijk definitief vastgesteld op het bedrag van € 5.757, dat overeenkomt met het bij beschikking van 9 november 2010 toegekende voorschotbedrag aan KOT. Belanghebbende voldoet daarom niet aan de vereisten om als gedupeerde in de zin van artikel 2.1 Wht aangemerkt te worden.

In haar aanvullend bezwaarschrift van 3 oktober 2023 heeft belanghebbende aangevoerd dat bij de vaststelling van de KOT over het toeslagjaar 2010 met verkeerde percentages is gerekend, waardoor de KOT gedeeltelijk niet is toegekend. Ten overvloede overweegt de Commissie hieromtrent het volgende.

Belanghebbende beroept zich ter onderbouwing van haar stelling op het Besluit kinderopvang en tegemoetkomingen in kosten kinderopvang (hierna: het Besluit) van 11 september 2008. Volgens bijlage 1 bij dit Besluit zou in de situatie van belanghebbende uit moeten worden gegaan van een tegemoetkoming in de kosten voor kinderopvang door het Rijk van 95,5 procent voor het eerste kind en van 96,5 procent voor het tweede kind. Naar het oordeel van de Commissie zijn deze percentages zijn onjuist. Daartoe is op de eerste plaats van belang dat belanghebbende uit had moeten gaan van het Besluit zoals gold van 1 januari 2010 tot en met 2011 in plaats van het Besluit van 11 september 2008. Voorts gaat belanghebbende er in haar stellingname aan voorbij dat het besluit van 11 september 2008 per 1 juli 2009 gewijzigd is met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2009. Bij die wijziging is de tabel met percentages tegemoetkoming door het Rijk uit bijlage 1 bij het Besluit al bijgesteld naar een percentage van 62,2 voor het eerste kind en 63,2 voor het tweede kind. Zoals ook in het besluit dat gold over het toeslagjaar 2010 het geval was. De Commissie acht daarom aannemelijk dat belanghebbende in haar berekening van de hoogte van de KOT over het toeslagjaar 2010 is uitgegaan van een onjuiste versie van het Besluit en kan daarom UHT volgen in de stelling dat de berekening van gemachtigde niet correct is.

Het toeslagjaar 2011
De Commissie kan zich vinden in het standpunt van UHT in de schriftelijke reactie dat de definitieve berekening KOT over het toeslagjaar 2011 is vastgesteld conform de door belanghebbende zelf verstrekte gegevens, waaronder de bij het retourformulier overgelegde jaaropgaven van de kinderopvanginstelling en het gastouderbureau. Hieruit volgt dat belanghebbende minder opvanguren heeft afgenomen dan waarvan bij de toekenning van het voorschot was uitgegaan en (grotendeels) tegen een lager tarief. Immers, bij de beschikking van 9 maart 2011 werd de KOT vastgesteld op € 16.737, gebaseerd op 152 uur opvang per maand tegen een tarief van € 5,93 per uur, berekend over geheel 2011. De definitieve toekenning KOT bedroeg € 9.039 en was gebaseerd op 100 uur tegen een tarief van € 5,89 per uur (opvang bij kindercentrum) voor de periode 3 januari 2011 tot en met 28 april 2011 en 100 uur tegen een tarief van € 5,09 per uur (opvang bij gastouder) voor de periode van 1 juni 2011 tot en met 31 december 2011. Dit is in lijn met de hiervoor genoemde jaaropgaven. De Commissie is het verder met UHT en CvW eens dat het feit dat B/T belanghebbende tweemaal heeft verzocht jaaropgaven te verstrekken, niet van dien aard is dat daaruit vooringenomen handelen of hardheid blijkt.

Belanghebbende voert nog aan dat B/T tot verrekening van het terug te betalen bedrag is overgegaan, zonder belanghebbende een betalingsregeling aan te bieden. Het aanvragen van een betalingsregeling ligt echter op de weg van degene die moet betalen (in dit geval belanghebbende), zodat B/T niet kan worden tegengeworpen dat geen betalingsregeling is aangeboden.

Het toeslagjaar 2012
Met betrekking tot het toeslagjaar 2012 stelt de Commissie vast dat het voorschot KOT op 29 december 2011 is vastgesteld op € 16.304,- en dat de KOT op 21 februari 2012 op nihil gesteld. Uit de in geding gebrachte stukken blijkt dat de nihilstelling heeft plaatsgevonden nadat belanghebbende de KOT op 18 januari 2012 zelf had stopgezet met ingang van 1 januari 2012, althans het aantal opvanguren op “0” had gezet. Het doorvoeren van deze wijzigingen heeft plaatsgevonden aan de hand van het reguliere toeslagenproces en geeft in zoverre geen blijk van vooringenomen handelen of hardheid als bedoeld in artikel 2.1 Wht.

Dat vervolgens niet alsnog KOT is toegekend over de maanden januari en februari 2012, zoals B/T in de ogen van belanghebbende had moeten doen op basis van de door haar overgelegde gegevens, maakt voornoemde conclusie niet anders. In een grootschalig proces als dat van de toeslagen wordt ervan uit gegaan dat aanvragers zelf – op tijd – toeslagen aanvragen en veranderingen in hun gezins-, woon- of inkomenssituatie doorgeven aan B/T. Dit vanuit de gedachte dat de aanvrager zo het juiste bedrag ontvangt en terugvorderingen en nabetalingen zoveel mogelijk voorkomen kunnen worden. Dat B/T belanghebbende niet opmerkzaam maakte op de mogelijkheid om KOT aan te vragen over genoemde twee maanden, wordt door de Commissie betreurt. B/T had destijds echter een minder actieve rol bij het maken van schattingen van het inkomen en het doorgeven van tussentijdse wijzigingen dan nu het geval is.

Daarnaast ziet de Commissie, gelet op de systematiek van toeslagen en de daarmee samenhangende verplichting van de burger zelf om veranderingen door te geven, geen reden voor het oordeel dat daardoor sprake is geweest van institutioneel vooringenomen handelen en/of hardheid in de toepassing van het stelsel. Dit geldt temeer nu gebleken is dat belanghebbende wel bekend was met het systeem van rechtswaarborgen, zo getuige haar bezwaar tegen de beschikking tot verlaging van de KOT over het toeslagjaar 2011. Kennelijk heeft belanghebbende destijds geen aanleiding gezien bewaar te maken tegen de op nihilstelling van de KOT voor 2012. De stelling van belanghebbende, dat B/T het bezwaar met betrekking tot het toeslagjaar 2011 had moeten begrijpen als zijnde ook gericht tegen het toeslagjaar 2012, gaat de Commissie te ver. De Commissie is daarom van oordeel dat er geen sprake is geweest van vooringenomen handelen of hardheid van B/T met betrekking tot het toeslagjaar 2012.

Artikel 19 Awir Belanghebbende stelt dat B/T op grond van artikel 19 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) destijds binnen een termijn van 9 maanden definitief had moeten beslissen over de KOT over 2012 maar dat niet heeft gedaan. . De Commissie is van oordeel dat dit bezwaar – wat daar verder ook van zij - buiten het bereik van deze (bezwaar)procedure valt en laat het daarom verder onbesproken.

Opname in de FSV-lijst: verscherpt toezicht?
Belanghebbende voert aan dat zij op enig moment onder verscherpt toezicht is geplaatst, waardoor steeds informatie werd opgevraagd en de definitieve KOT pas na het eind van een jaar kon worden vastgesteld. Volgens belanghebbende was er voor dat verscherpte toezicht geen aanleiding. Mensen van buitenlandse afkomst werden vaker onder verscherpt toezicht gesteld dan mensen met een Nederlandse achtergrond. Met het onder toezicht stellen werd belanghebbende gediscrimineerd.

UHT heeft erkend dat belanghebbende is opgenomen in de Fraude Signalering Voorziening-lijst(hierna: FSV-lijst). B/T verwerkt miljoenen belastingaangiften en aanvragen van toeslagen. Hiertoe maakt B/T gebruik van computersystemen, waaronder de FSV. Het systeem is op 27 februari 2020 uitgezet. Een deel van de op de FSV-lijst geplaatste mensen heeft niets gemerkt van de registratie in de FSV, maar er zijn ook mensen die gevolgen hebben ondervonden van deze registratie. Het enkele feit van opname in het FSV-systeem biedt géén grond voor de conclusie dat daarmee jegens belanghebbende ook institutioneel vooringenomen is gehandeld of hardheid bij de toepassing van het stelsel, waardoor recht op compensatie ontstaat. De Commissie volgt UHT in deze stellingname. Niet aannemelijk is geworden dat belanghebbende concreet nadeel heeft ondervonden van haar plaatsing op de FSV-lijst. Dat die plaatsing geleid heeft tot de ondertoezichtstelling van de kinderen van belanghebbende acht de Commissie onaannemelijk aangezien deze stelling niet nader met feiten of omstandigheden is onderbouwd. Ook dit bezwaar is daarom ongegrond.

Verzoek om doorverwijzing naar de Commissie Werkelijke Schade
Zoals hiervoor is overwogen, komt belanghebbende niet in aanmerking voor compensatie wegens vooringenomen handelen of hardheid van B/T. Deze conclusie maakt dat op grond van g het bepaalde in artikel 2.1 lid 3 Wht, belanghebbende evenmin in aanmerking komt voor aanvullende compensatie. De Commissie adviseert UHT daarom niet over te gaan tot doorverwijzing van het bezwaar naar de Commissie Werkelijke Schade.

Proceskostenvergoeding
Belanghebbende heeft een verzoek gedaan tot vergoeding van de gemaakte kosten voor rechtsbijstand in onderhavige procedure. Nu de bezwaren tegen de bestreden besluiten ongegrond zijn en niet leiden tot herroeping van deze besluiten, komt belanghebbende op grond van artikel 7:15, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht niet in aanmerking voor de toekenning van een proceskostenvergoeding.

Conclusie

Samengevat adviseert de Commissie aan UHT om de bezwaren tegen de beschikkingen van 2 maart 2022 (UHT CHR GU) en 14 juli 2022 (UHT-DC-I A) ongegrond te verklaren en het verzoek om toekenning van een proceskostenvergoeding af te wijzen.