BAC 2021-02258

Publicatiedatum 08-05-2025

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

Het door gemachtigde namens mevrouw belanghebbende ingediende bezwaarschrift is gericht tegen de door UHT genomen beschikking aanvullende werkelijke schadevergoeding na advies van de Commissie Werkelijke Schade (hierna: CWS) van 31 december 2021 (met kenmerk UHTHD CWS).

In de bestreden beschikking is aan belanghebbende – met toepassing van het Besluit
compensatieregeling CAF 11 en vergelijkbare (CAF-)zaken van 28 augustus 2020 (Stcrt.
2020, nr. 45904, hierna: Compensatieregeling) – kenbaar gemaakt dat zij niet in
aanmerking komt voor de uitbetaling van een aanvullende schadevergoeding. UHT
verrekent namelijk het door haar berekende bedrag voor de aanvullende werkelijke
schade van € 5.423,30 met het eerder aan belanghebbende door UHT onverschuldigd
voor een tweede keer uitbetaalde bedrag van € 17.129. Het resterende deel van het
onverschuldigd betaalde bedrag (ad € 11.705,70) wordt vanwege de bijzondere
persoonlijke situatie van belanghebbende en het verloop van het dossier niet
teruggevorderd door UHT.

Overgangsrecht
Op 5 november 2022 is de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: Wht) in werking
getreden. Gelet op het bepaalde in de artikelen 8.6 en 9.2 Wht moet de bestreden
beschikking geacht worden te zijn genomen op grond van artikel 2.1 Wht en verder.

Procesverloop

• Belanghebbende heeft op 5 maart 2020 verzocht om een herbeoordeling van de
  kinderopvangtoeslag (hierna: KOT) over de toeslagjaren 2016, 2017 en 2018.
• Bij beschikking van 10 mei 2021 heeft UHT belanghebbende een definitieve
  compensatie toegekend van € 47.346 over de toeslagjaren 2016, 2017 en 2018.
• Omdat belanghebbende eerder, op 12 januari en 19 maart 2021, € 30.000
  heeft ontvangen, ontvangt zij dit keer het aanvullende bedrag van € 17.129.
• Op 12 mei 2021 heeft UHT door een (administratieve) fout voor de tweede keer
  een bedrag van € 17.129 overgemaakt aan belanghebbende.
• Bij brief van 16 augustus 2021 heeft gemachtigde een verzoek ingediend bij de
  Commissie Werkelijke Schade (hierna: CWS) om een aanvullende
  schadevergoeding. Op 24 augustus 2021 heeft gemachtigde de gronden van het
  verzoek bij brief verder onderbouwd en verzocht om bevoorschotting.
• UHT heeft belanghebbende een eerste voorschot van € 5.000 betaald en, na een
  door belanghebbende aangespannen kort geding, een tweede voorschot ter
  hoogte van € 7.130,40.
• Op 10 december 2021 heeft CWS aan UHT geadviseerd om een aanvullende
  schadevergoeding te betalen van € 14.827.
• Bij beschikking van 31 december 2021 (met kenmerk UHT-HD CWS) heeft UHT
  aan belanghebbende meegedeeld dat zij het advies van CWS gedeeltelijk
  overneemt. UHT volgt CWS niet in de toekenning van een bedrag ter compensatie
  van het verschil tussen de oude en nieuwe huur, de vervangende opvangkosten
  over het toeslagjaar 2018 en de vergoeding voor juridische kosten.
• Tegen deze beschikking heeft gemachtigde bij brief van 18 januari 2022 pro
  forma bezwaar gemaakt. Bij brieven van 14 april 2022 en 16 mei 2022 heeft
  gemachtigde vervolgens de aanvullende gronden ingediend.
• Op daartoe strekkende vraag van UHT heeft CWS bij e-mail van 16 juni 2022 -
  kort samengevat - toegelicht dat zij de wijze van berekenen van de vergoeding
  voor immateriële schade voldoende heeft gemotiveerd in haar eerder uitgebrachte
  advies.
• Op 16 maart 2023 heeft UHT schriftelijk gereageerd op de bezwaargronden van
  belanghebbende.
• Op 11 januari 2024 heeft de Commissie een hoorzitting gehouden in aanwezigheid
  van partijen.
• De Commissie heeft het bezwaar behandeld.
• Gemachtigde heeft na de zitting op 4 april 2024 een aanvullende reactie met
  proces verbaal van de kort geding zitting van 9 november 2018 overgelegd.
• UHT heeft vervolgens op 11 april 2024 een aanvullende schriftelijke reactie
  ingediend.

Ontvankelijkheid en algemene opmerkingen

Niet in geschil is dat het bezwaar ontvankelijk is.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

Toetsingskader
De Commissie stelt ten aanzien van de door haar te verrichten toetsing van het
bestreden besluit van UHT het volgende voorop.

In het kader van de hersteloperatie kinderopvangtoeslag biedt de wet gedupeerde ouders de mogelijkheid – naast de (deels) forfaitaire compensatie – ook een verzoek tot vergoeding van aanvullende compensatie voor werkelijke schade te doen. Dit verzoek kan door de gedupeerde ouder worden ingediend bij CWS. Artikel 2.1, derde lid, Wht vermeldt de gang van zaken rondom de indiening van dit verzoek, dat met toepassing van het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht wordt beoordeeld (zie ook Afdeling Bestuursrechtspraak 27 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3620). De gedupeerde ouder dient daarbij informatie te verschaffen waaruit aannemelijk wordt i) dat en in welke mate daadwerkelijk sprake is van aanvullende schade en ii) dat die schade het gevolg is van de handelswijze van de Belastingdienst/Toeslagen (hierna: B/T) waarvoor de ouder al gecompenseerd is.

Omdat CWS is ingesteld om gedupeerde ouders de gang naar de rechter te besparen,
dient de adviesprocedure tegemoet te komen aan de eisen van een eerlijk proces als
bedoeld in artikel 6, lid 1 EVRM.

Nadat CWS heeft beoordeeld of een gedupeerde ouder recht heeft op aanvullende
compensatie, wordt het advies uitgebracht aan UHT. UHT mag zich op het onderzoek van CWS baseren, nadat ze zich ervan vergewist heeft dat het advies zorgvuldig tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten.

UHT kan ter motivering van haar besluit over aanvullende compensatie volstaan met
verwijzing naar het advies van CWS, als het advies zelf de motivering bevat en van het
advies kennis is of wordt gegeven. Het is mogelijk dat UHT in uitzonderlijke gevallen tot een beslissing komt die ten nadele van de belanghebbende afwijkt van het advies van CWS, maar dit moet dan goed onderbouwd worden.
In een bezwaarprocedure als de onderhavige beoordeelt de Commissie of UHT op een
juiste wijze invulling heeft gegeven aan de vergewisplicht. Deze toets vindt in beginsel
plaats aan de hand van de door belanghebbende ingediende gronden van het bezwaar.
In het geval UHT in negatieve zin is afgeweken van het advies van CWS, beoordeelt de
Commissie of dit goed onderbouwd heeft plaatsgevonden.

De Commissie zal aan de hand van deze uitgangspunten beoordelen of UHT zich in dit
geval kon baseren op het advies van CWS. Ter zitting heeft de gemachtigde van
belanghebbende aangegeven dat de bezwaren zich beperken tot de hierna te bespreken aspecten.

Besluitenaansprakelijkheidsrecht
Zoals uit het vorenstaande blijkt, gaat het in onderhavige procedure niet om de
rechtmatigheid van vaststellings- en terugvorderingsbeschikkingen KOT die destijds zijn genomen. Deze beschikkingen staan in rechte vast. Evenmin wordt in onderhavige
procedure een oordeel gegeven op de vraag of sprake is van (al dan niet) onrechtmatig
handelen van B/T. Anders dan gemachtigde aanvoert, is het leerstuk van
besluitenaansprakelijkheidsrecht daarom niet van toepassing. De overheid heeft juist een bijzondere bestuursrechtelijke schadevergoedingsregeling in het leven heeft geroepen ter compensatie van de nadelige gevolgen die getroffen ouders van de besluiten van B/T hebben ondervonden.

Schadeposten
Causaal verband tussen de KOT-problematiek en ontruiming van de woning
Gemachtigde stelt in bezwaar dat CWS ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat
geen sprake is van een causaal verband tussen de harde stop van de KOT in mei 2018
en (uiteindelijk) het vonnis van de kantonrechter op 4 oktober 2018 tot ontbinding van
de huurovereenkomst en ontruiming van de woning.

De Commissie is van mening dat CWS zich bij haar advisering in voldoende mate een
integraal beeld heeft gevormd van de geschiedenis van belanghebbende, de
omstandigheden waaronder de KOT is geëindigd en de gevolgen die dat (al dan niet)
heeft gehad ten aanzien van de relatie tussen de KOT-problematiek en de ontruiming
van de woonruimte. De Commissie wijst daarbij op het navolgende.

Uit het door UHT in geding gebrachte overzicht “Uitbetaalde toeslagen 2018” blijkt dat
(de voorschotten van) het kindgebonden budget en de huurtoeslag tot en met 20
september 2018 aan belanghebbende zijn uitbetaald. De KOT over het toeslagjaar 2018 is uitbetaald tot en met 22 mei 2018, waarna het voor dat jaar resterende
voorschotbedrag van de KOT administratief is afgeboekt door B/T. Voor de zorgtoeslag
geldt dat deze tot en met 20 april 2018 aan belanghebbende is overgemaakt en daarna (tot en met 20 november 2018) aan het Centraal Justitieel Incassobureau. Omdat het omzetten van de uitbetaling van de zorgtoeslag echter ligt vóór de datum van de harde stop van de KOT 2018, acht de Commissie niet aannemelijk dat de toeslagenaffaire hierin een rol heeft gespeeld van zodanige aard dat van een causaal verband gesproken kan worden.

De Commissie constateert voorts dat UHT in haar schriftelijke reactie zorgvuldig heeft
gecontroleerd of CWS terecht heeft kunnen concluderen dat de eerste verrekening op de KOT pas op (of na) 15 oktober 2018 plaatsvond. Uit de overzichten van het Landelijk Incasso Centrum (hierna: LIC) blijkt immers dat in augustus en september 2018 wel enkele invorderingsmaatregelen hebben plaatsgevonden (een betalingsherinnering, aanmaning en dwangbevel), maar de eerste verrekening pas op 15 oktober 2018 plaatsvond. Afgezet tegen deze onderbouwing is de enkele stelling van gemachtigde, dat al vóór 15 oktober 2018 verrekeningen plaatsgevonden zouden hebben, onvoldoende. De Commissie wijst in het licht van de stellingname omtrent de bewijslast volledigheidshalve op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 september 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3620), waarin bepaald is dat een belanghebbende de schade niet hoeft te bewijzen, maar wel aannemelijk en concreet moet maken dat en in welke mate de door hem werkelijk geleden schade het toegekende compensatiebedrag te boven gaat.

Na de hoorzitting van 11 januari 2024 bij de Commissie heeft gemachtigde bij wege van aanvulling van de processtukken het proces-verbaal van de kort geding zitting van 9 november 2018 overgelegd. Uit het proces-verbaal is op te maken dat belanghebbende met de verhuurder afspraken heeft gemaakt op grond waarvan het kort geding is ingetrokken. Eén van de afspraken is dat belanghebbende uiterlijk per 1 april 2019 de woning zal ontruimen.

UHT heeft in haar aanvullende reactie van 11 april 2024 toegelicht dat dit proces verbaal bevestigt dat geen sprake is van een verband tussen het verlaten van de woning en de problemen omtrent de KOT.

De Commissie is van oordeel dat UHT omtrent deze bezwaargrond als zodanig aan haar vergewisplicht over de feiten heeft voldaan en terecht met CWS heeft mogen oordelen dat het causaal verband niet voldoende is vast te stellen.

De Commissie heeft in het dossier echter ook kunnen lezen dat belanghebbende na de
scheiding is blijven wonen in de woning die door haar (ex)partner werd gehuurd van zijn vader, in hoedanigheid van executeur-testamentair van de nalatenschap van een
familielid. De beschikking terugvordering naar aanleiding van de harde stop van de KOT dateert van juni 2018. Het is niet onwaarschijnlijk dat belanghebbende deze
terugvordering met haar ex-partner heeft besproken en dit tot additionele discussie en
spanning heeft geleid. Niet uit te sluiten is dat deze omstandigheden mogelijk een rol
hebben gespeeld bij het al dan niet betalen van de huur. Ook kan van invloed zijn
geweest dat partijen ten tijde van het vonnis tot een minnelijke regeling zijn gekomen,
waarbij belanghebbende (die hoogzwanger was en uiteindelijk op 20 november 2018 zou bevallen van haar derde kind) heeft ingestemd om de betreffende woning per 1 april 2019 te verlaten.

Echter, los van de aangenomen juridische (on)gegrondheid van de vordering van
belanghebbende adviseert CWS aan UHT om het verschil in huurprijs tussen de oude en nieuwe woning van belanghebbende over een periode van twaalf maanden, ter hoogte van in totaal € 9.600, (toch) toe te kennen. CWS acht het namelijk aannemelijk dat de stopzetting en later de terugvordering van de KOT extra omstandigheden vormden bovenop de al bestaande, langdurige problemen van de belanghebbende. Daarom acht CWS het redelijk dat UHT belanghebbende de helpende hand biedt om haar woonsituatie in overeenstemming te brengen met haar financiële draagkracht. UHT volgt dit advies niet, omdat geen sprake is van een causaal verband met het handelen van B/T en meent dat deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen.

Zoals eerder in dit advies is overwogen, kan UHT slechts in uitzonderlijke gevallen tot
een beslissing komen die afwijkt van het advies van CWS en dient zij dat goed te
onderbouwen. De Commissie is van oordeel dat de onderbouwing door UHT op dit
onderdeel onvoldoende is en overweegt daartoe het volgende.

Ter invulling van het bepaalde in artikel 7 lid 1 van de Instellingsregeling Commissie
aanvullende schadevergoeding werkelijke schade heeft CWS haar werkwijze vastgelegd in (onder andere) het document “De werkwijze en het beoordelingskader van de CWS”. Hierin heeft CWS als onderdeel van haar opdracht vastgelegd dat zij ruimhartig te werk moet gaan bij onder meer de begroting van de schade van een belanghebbende. Met haar advies aan UHT om € 9.600 aan belanghebbende te betalen, heeft CWS vanwege de specifieke feiten en omstandigheden van dit geval, aanleiding gezien om gebruik te maken van de mogelijkheden die deze ruimhartigheid met zich mee kan brengen.

In haar motivering tot afwijking van dit CWS-advies gaat UHT echter niet in op de
concrete toelichting van CWS, de uiterst stressvolle situatie van belanghebbende in
combinatie met de problematiek omtrent de toeslagen, maar beperkt zij zich tot het
formele standpunt dat de schade niet het gevolg van het handelen van B/T is bij de KOT, en daarom niet tot compensatie kan leiden.

Naar het oordeel van de Commissie biedt UHT daarmee - in relatie tot de onderbouwing door CWS - onvoldoende motivering om haar - van CWS - afwijkende besluit te kunnen rechtvaardigen.

Gelet op de door CWS in dit specifieke geval aangehaalde feiten en omstandigheden en motivering voor een ruimhartige benadering om het herstel van belanghebbende te
bevorderen, acht de Commissie het bezwaar gegrond voor wat betreft het door CWS op dit punt geadviseerde bedrag. De Commissie adviseert UHT om op dit punt het advies van CWS te volgen.

De facto leidt dit advies echter niet tot een extra uitbetaling, omdat het restant van het
eerder voor de tweede keer onverschuldigd uitgekeerde bedrag groter is. Indien UHT het advies van de Commissie volgt, betekent dit wel dat het door UHT onverschuldigd
betaalde bedrag aan belanghebbende lager is.

Echter, UHT heeft belanghebbende in de bestreden beschikking d.d. 31 december 2021 bericht dat UHT met het oog op haar bijzondere, persoonlijke situatie en het verloop van haar dossier heeft besloten om dit bedrag niet terug te vorderen. UHT beoogde daarmee een einde te laten komen aan de onzekerheid over de situatie rond de KOT waarin belanghebbende nog verkeert.

Dat betekent dat het advies van de Commissie op dit punt geen materiële of financiële
wijziging met zich brengt ten aanzien van de bestreden beschikking, en niet leidt tot
herroeping daarvan.

Inkomensschade
Het verlies aan inkomen van belanghebbende zou volgens belanghebbende, anders dan CWS aanneemt, geheel toe te schrijven zijn aan de problemen met de KOT.

UHT heeft in haar schriftelijke reactie nader toegelicht dat zij voor de betreffende jaren
geen hogere schadevergoeding van toepassing acht, met verwijzing naar de uitvoerige
toelichting door CWS.

De Commissie overweegt dat zowel UHT als CWS voor alle betreffende jaren een
duidelijke motivering hebben gegeven. Voor de jaren 2022 en 2023 geldt daarbij dat
UHT de gelegenheid heeft gegeven nadere informatie aan te leveren om de stellingname te onderbouwen. Van die gelegenheid is tijdens dit bezwaar geen gebruik gemaakt.

De Commissie constateert dat tijdens dit bezwaar geen feiten of omstandigheden
aannemelijk zijn geworden die tot een andersluidend oordeel kunnen leiden. De
Commissie adviseert tot ongegrondverklaring van deze bezwaargrond.

Immateriële schadevergoeding
In bezwaar voert gemachtigde aan dat de begroting van de immateriële schade door
CWS willekeurig lijkt, ongemotiveerd is en geen recht doet aan het leed van
belanghebbende en haar kinderen. Volgens gemachtigde zou een vergoeding van € 50
per dag (€ 1.500 per maand) gepast zijn, zodat na verrekening van het eerder vergoede
bedrag nog € 64.500 toegekend zou moeten worden.

De Commissie is van oordeel dat UHT terecht concludeert dat CWS in haar toelichting
rekening heeft gehouden met de relevante bouwstenen die CWS in haar beleid hanteert bij de vaststelling van de immateriële schadevergoeding. CWS onderkent bijvoorbeeld expliciet de stress en spanning die belanghebbende en haar kinderen hebben ervaren als gevolg van de KOT-affaire en het versterkende karakter dat dit heeft gehad op de problemen waar belanghebbende al mee geconfronteerd werd. Ook geeft CWS aan het gevoel van onveiligheid en de wanhoop die de situatie met zich meebracht, te zien. Daarom adviseert zij een vergoeding voor de immateriële schade van ouder ter hoogte van € 10.000 en per kind € 2.500. De Commissie ziet dan ook geen reden om tot een andere conclusie te komen dan UHT en acht het bezwaar op dit punt ongegrond. De door gemachtigde gestelde vergelijking met onrechtmatige detentie situaties als maatstaf acht de Commissie niet passend voor de omstandigheden waarin belanghebbende verkeerde.

Kosten voor vervangende opvang
Belanghebbende is van mening dat zij recht heeft op een hogere vergoeding voor kosten voor vervangende opvang dan CWS heeft berekend, laat staan UHT heeft beschikt. De Commissie volgt die stellingname echter niet.

UHT stelt, in de ogen van de Commissie terecht, dat de opvangkosten over het hele
toeslagjaar 2018 zijn vergoed c.q. gecompenseerd door de compensatiebeschikking van 7 juli 2021. Op grond van artikel 2.2 onder a Wht omvat de compensatie namelijk het bedrag dat vanwege een beschikking tot verminderen of niet toekennen van KOT of de beëindiging van voorschotverlening voor KOT die een direct gevolg is van vooringenomen handelen of hardheid zijdens B/T. Het toekennen van een aanvullende vergoeding van € 1.000, zoals CWS adviseert, zou een (gedeeltelijk) dubbele compensatie betekenen. Belanghebbende heeft immers niet gesteld dat (meer) uren opvang zijn afgenomen tegen een ander tarief dan samenhangt met de al toegekende compensatie.

De Commissie is van oordeel dat UHT met deze toelichting in haar beschikking en
daaropvolgende schriftelijke reactie voldoende gemotiveerd is afgeweken van het advies van CWS.

Voor de overige jaren kan de Commissie UHT volgen in de conclusie dat CWS, gezien de door haar gegeven onderbouwing, terecht geen dan wel een gedeeltelijke tegemoetkoming voor vervangende opvang toekent. De stellingen van gemachtigde
geven geen aanleiding voor andere inzichten. De Commissie adviseert UHT daarom het bezwaar op dit punt ongegrond te verklaren.

Vergoeding voor juridische kosten
Gemachtigde stelt in bezwaar dat de door UHT en CWS berekende vergoeding voor
juridische kosten te laag zijn. Op grond van artikel 6:96 BW zouden namelijk alle kosten, door gemachtigde geraamd op € 12.116,78, voor vergoeding in aanmerking komen.

In de CWS-procedure is onweersproken vast komen te staan dat gemachtigde bij de
Raad voor Rechtsbijstand is aangemeld in het kader van de Subsidieregeling pakket
rechtsbijstand herstelregelingen kinderopvangtoeslag (hierna: Subsidieregeling). Op
grond van de Subsidieregeling kan aan een gemachtigde slechts een forfaitaire
vergoeding worden toegekend op basis van de gezette processtappen. Daarnaast sluit
artikel 6 lid 2 Subsidieregeling expliciet uit dat een advocaat een rechtzoekende kosten
in rekening kan brengen. De Commissie volgt daarom op dit onderdeel de lijn van UHT
dat, voor zover de gemachtigde aan belanghebbende heeft gefactureerd, deze facturen niet door belanghebbende betaald hoeven te worden en dus niet als schade aan te merken zijn. Het bezwaar is in zoverre ongegrond.

De Commissie dient zich vervolgens nog wel een oordeel te vormen over de vraag of UHT voldoende onderbouwd afgeweken is van het advies van CWS. UHT kent namelijk geen aanvullende vergoeding toe voor juridische kosten, terwijl CWS een aanvullende
vergoeding van € 5.775 op zijn plaats acht.

Het is de Commissie bekend dat de standaardvergoedingen van de Subsidieregeling,
zeker in een uitgebreide procedure zoals onderhavige, ontoereikend kunnen zijn om de
gemaakte kosten voor juridische bijstand te dekken. In dat licht begrijpt de Commissie
het advies van CWS om hiervoor een aanvullende vergoeding toe te kennen. Daar staat echter tegenover dat de hersteloperatie KOT is bedoeld om de getroffen
belanghebbenden compensatie te bieden voor de door hen geleden schade. Zoals eerder overwogen, vloeit uit artikel 6 lid 2 Subsidieregeling voort dat kosten voor juridische bijstand, los van hetgeen forfaitair wordt toegekend op basis van de Subsidieregeling, niet aan te merken vallen als schade. De regeling laat daarmee geen ruimte om een gemachtigde tegemoet te komen in de door hem eventueel extra gemaakte kosten. De Commissie acht het van het advies van CWS afwijkende standpunt dan ook voldoende navolgbaar. Het bezwaar is op dit onderdeel ongegrond.

Proceskostenvergoeding
Omdat het bezwaar tegen de beschikking met kenmerk UHT-HD CWS naar het oordeel
van de Commissie niet leidt tot herroeping van de bestreden beschikking, adviseert de
Commissie UHT om het verzoek tot vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in deze bezwaarprocedure af te wijzen.

Conclusie

Samengevat adviseert de Commissie aan UHT om het bezwaarschrift tegen de
beschikking van 31 december 2021 met kenmerk UHT-HD CWS gelet op artikel 6:22 Awb ongegrond te verklaren, omdat het bezwaar niet leidt tot herroeping van de bestreden beschikking.