BAC 2020-00060

Publicatiedatum 06-05-2025

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

Het door gemachtigde ingediende bezwaarschrift, namens belanghebbende, is gericht tegen de door Belastingdienst/Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (hierna: UHT) genomen beschikking definitieve compensatie CAF 11 van 26 maart 2020 (T-C DR CAF-11 CB 3c), alsmede de aanvullende beschikking van 1 februari 2021 (UHT-B ADJ). De compensatie is aan belanghebbende toegekend, omdat hij deel heeft uitgemaakt van het CAF 11 onderzoek.
Met toepassing van de Compensatieregeling CAF 11 van 28 augustus 2020 (Stcrt. 2020, nr. 45904; hierna: Compensatieregeling) is aan hem een bedrag van € 23.044 ,- toegekend.
De compensatie bestaat uit:

• extra vergoeding van 1% (6 Extra compensatie).
• vergoeding van door de Belastingdienst in het kader van CAF 11 teruggevorderde kinderopvangtoeslag over 2012 (3.1.1 Compensatie voor correctiebesluiten);
• vergoeding van materiële schade volgens de vaste norm van 25% van dit bedrag (3.1.3 Compensatie voor veronderstelde materiële schade);
• vergoeding van invorderingskosten, inclusief rente (3.1.4 Compensatie voor invorderingskosten);
• vergoeding van immateriële schade van € 500 per zes maanden (3.1.2 Compensatie voor veronderstelde immateriële schade);
• vergoeding voor juridische bijstand (3.1.5. Compensatie voor proceskosten);

Bij beschikking van 1 februari 2021 is dit bedrag aangevuld tot €30.000,-. Gemachtigde heeft op 1 maart 2021 bezwaar tegen deze beschikking ingediend.

Procesverloop

Bij brief van 17 december 2019 heeft UHT belanghebbende een vooraankondiging van de voorlopige compensatieberekening toegezonden. Daarbij is een bedrag toegekend van € 20.923,- voor het toeslagjaar 2012. Gemachtigde heeft gereageerd op de vooraankondiging middels het doorsturen van meerdere e-mails van de vorige gemachtigde van belanghebbende. De datum van indiening van deze reactie door gemachtigde is niet bekend.

Bij besluit van 26 maart 2020 heeft UHT belanghebbende een compensatie toegekend van € 23.044,-. De gemachtigde heeft pro-forma bezwaar ingediend op 6 mei 2020 en dit aangevuld met gronden op 21 september 2020. Bij besluit van 1 februari 2021 is dit bedrag aangevuld tot €30.000,-. Gemachtigde heeft op 1 maart 2021 bezwaar tegen deze beschikking ingediend. UHT heeft op 27 september 2021 een schriftelijke reactie ingediend bij de Bezwaarschriftenadviescommissie (hierna: de Commissie). Per e-mail van 26 oktober 2021 heeft gemachtigde zittingsaantekeningen ingediend.

Op 27 oktober 2021 heeft de Commissie een hoorzitting gehouden in aanwezigheid van de gemachtigde en de belanghebbende. Het verslag daarvan gaat als bijlage bij het advies. Na de hoorzitting heeft UHT op 18 november 2021 een aanvullende schriftelijke reactie ingediend. Gemachtigde heeft hier per e-mail van 1 december 2021 op gereageerd, waarna UHT op 6 december 2021 een reactie op deze e-mail heeft verzonden. Daarna heeft de Commissie het onderzoek gesloten.

Verlengen beslissingstermijn
De termijn voor de beslissing op bezwaar is, met instemming van de gemachtigde, door UHT meermaals verlengd, laatstelijk tot 1 oktober 2021.

Gronden van bezwaar

De gronden van bezwaar luiden – samengevat – als volgt.
Het dossier ontbreekt Gemachtigde stelde dat de belanghebbende het bezwaardossier niet ontvangen, waardoor de juistheid van de berekening van de compensatie niet gecontroleerd kan worden voor wat betreft de hoogte van de materiële en de immateriële schade.

Na ontvangst van de schriftelijke reactie van UHT heeft gemachtigde voorgaand standpunt gehandhaafd met betrekking tot de stukken over de jaren 2013 en 2014. Belanghebbende is in de baliebrief van 15 juli 2014 verzocht om over de jaren 2012 en 2013 informatie te verstrekken, en heeft deze gegevens ook aangeleverd. Het initiële bezwaarschrift was voorts gericht tegen de stopzetting van de KOT in beide jaren. UHT dient dan ook nader te motiveren wat i) de stand van zaken was in de jaren 2013 en 2014 en ii) de reden is geweest om 2013 niet in de compensatieberekening mee te nemen.

Zorgvuldige voorbereiding en motivering

Gemachtigde voert aan dat (de berekening van) het definitieve compensatiebedrag in het besluit van 26 maart 2020 niet inzichtelijk is gemotiveerd. Hierdoor is niet duidelijk hoe de door de belanghebbende ingebrachte nadere stukken in reactie op de vooraankondiging van 17 december 2019 zijn gewogen. Het besluit voldoet volgens gemachtigde derhalve niet aan de eisen van artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.

Exceptieve toetsing Compensatieregeling

Het bedrag genoemd in het besluit van 1 februari 2020 is niet correct. In plaats van toekenning van standaardbedragen, had de werkelijke materiële en immateriële schade vergoed moeten worden. Gemachtigde stelt dat deze reële schade ook reeds voor het primaire besluit is geduid en onderbouwd. UHT had zelf initiatief moeten nemen tot maatwerk in plaats van te verwijzen naar een wettelijke regeling en/of een nadere beoordeling, buiten het primaire besluit om, door een andere commissie.
Daarbij komt dat het forfait voor immateriële schadevergoeding ten onrechte slechts uitgaat van een bedrag van €500,- voor ieder halfjaar tot het moment van volledig herstel. Immateriële schade staat nu juist los van hetgeen feitelijk is teruggevorderd en is niet te plaatsen in het wettelijk systeem. Nu er geen sprake is van maatwerk, en UHT dit gebrek niet heeft opgeheven door een nadere motivering, meent gemachtigde dat het Besluit op dit punt de exceptieve toetsing – die ook in bezwaar plaats dient te vinden – niet kan doorstaan. Hetzelfde geldt voor de evenredigheidstoets. Er wordt geen maatwerk geboden, terwijl het bedrag van €500,- geen recht doet aan de ondervonden spanning en frustratie van belanghebbende. Tot slot kan het Besluit de exceptieve toets niet doorstaan omdat ernstige gevallen minder worden gecompenseerd dan de minder ernstige gevallen.

Immateriële schadevergoeding
Gemachtigde verwijst naar een advies van CWS, waarin kort gezegd wordt overwogen dat de immateriële schadevergoeding in de zin van de Compensatieregeling dient te worden aangemerkt als vertragingsschade, en als zodanig niet wordt verrekend met de door CWS vastgestelde werkelijke immateriële schade. Op grond van dit standpunt bepleit gemachtigde dat er sprake zou moeten zijn van harmonisatie met de reguliere bestuursrechtspraak, waarin zuivere vertragingsschade, in tegenstelling tot de Compensatieregeling, wel per betrokken jaar wordt toegekend.

Verzoek vergoeding proceskosten

Gemachtigde heeft in het pro forma bezwaarschrift verzocht om vergoeding van proceskosten voor de onderhavige bezwaarprocedure.

Berekening compensatiebedrag
Er is een discrepantie tussen de compensatieberekening en de bedragen in het LIC-overzicht. In productie 37 is een bedrag opgenomen van €15.672,-, terwijl het LIC-overzicht €15.627,- vermeld. De vraag is waar dit verschil van €50,- uit bestaat.

Rente
In de compensatie ontbreekt een rentevergoeding ex art. 3.1.6. van het besluit.

Verweer

UHT stelt zich – samengevat – op het standpunt dat de compensatie conform de toepasselijke regelgeving vastgesteld is en dat de besluiten zorgvuldig voorbereid en voldoende gemotiveerd zijn.

Ter zitting heeft UHT het standpunt ingenomen dat de jaren 2013 en 2014 eerst in de primaire fase zullen moeten worden beoordeeld. Pas dan kunnen deze in het bezwaar worden meegenomen. In haar aanvullende schriftelijke reactie heeft UHT zich allereerst op het standpunt gesteld dat de beoordeling van de jaren 2013 en 2014 enkel plaats kan vinden in het primaire proces. Hiertoe is door de persoonlijk zaakbehandelaar (hierna: PZB’er) van belanghebbende op 1 november 2021 een procedure in gang gezet.

In het kader van deze procedure heeft belanghebbende aan zijn PZB’er bericht dat hij na 2012 uit vrees voor de mogelijke gevolgen de KOT heeft stopgezet. Er was een zodanig groot wantrouwen richting de overheid ontstaan, dat hij na 2012 vrijwel alleen alternatieve opvang heeft geregeld bij vrienden en kennissen. In de jaren 2013 en 2014 is dus voor een deel sprake van niet-geregistreerde KOT. De UHT heeft het vraagstuk of een belanghebbende ook dient te worden gecompenseerd voor niet-geregistreerde opvanguren op een intern beleidsniveau aangekaart. Derhalve zal pas een beslissing volgen wanneer daar een standpunt over is ingenomen.

Nadat gemachtigde zich hierna op het standpunt heeft gesteld dat, voor zover er in eerdere zaken een compensatie is toegekend voor niet geregistreerde opvanguren, belanghebbende ook in aanmerking komt voor een dergelijke herbeoordeling op grond van het gelijkheidsbeginsel, heeft UHT als volgt gereageerd. UHT heeft in haar reactie gesteld dat om recht te kunnen hebben op compensatie over een deel van een jaar waarover geen KOT is aangevraagd, moet vaststaan dat de ouder wel voldoet aan de overige voorwaarden voor KOT. Omdat er bij belanghebbende (voor een deel van de jaren van 2013 en 2014) geen sprake is geweest van gekwalificeerde opvang of ingezonden bonnetjes, kan er zodoende ook (nog) geen compensatie volgen. Wel staat de weg open naar CWS waar deze schade kan worden voorgelegd.

Belanghebbende heeft een beschikking definitieve compensatie ontvangen, waarin duidelijk is vermeld hoe het bedrag van de compensatie tot stand is gekomen.
UHT geeft aan het persoonlijk dossier van belanghebbende nog niet te hebben verstrekt. Het bezwaarschrift is door UHT aangemerkt als een verzoek tot het opvragen van het persoonlijk dossier van belanghebbende hetgeen op 21 juni 2021 is geregistreerd en op 8 juli 2021 schriftelijk aan belanghebbende is bevestigd.

UHT acht het bezwaar ten aanzien van een aantal onderdelen gegrond.

UHT stelt zich op het standpunt dat belanghebbende een bedrag toekomt aan rente over het bedrag aan kinderopvangtoeslag dat belanghebbende niet heeft gekregen. De rente dient berekend te worden tot aan de dagtekening van de beslissing op bezwaar.

De extra compensatie van 1% zal naar aanleiding van de aangepaste berekening worden bijgesteld.

De vergoeding voor de immateriële schade dient te worden herberekend tot aan de dagtekening van de beslissing op bezwaar.

Gezien de bepaling van de waarde van een procespunt op € 748,- vanwege de bijzondere omstandigheid van het CAF-11 onderzoek als bedoeld in artikel 2, lid 3 van het Besluit.

proceskosten bestuursrecht dient de compensatie van de juridische bijstand verhoogd te worden met € 892,-. Daarnaast is er met betrekking tot de onderhavige bezwaarprocedure recht op proceskostenvergoeding.

Vaststaande feiten

Vaststaat dat belanghebbende over het jaar 2012 recht had op een bedrag van €11.907,- aan kinderopvangtoeslag. De toeslag voor dit berekeningsjaar is gecorrigeerd als gevolg van het CAF 11-onderzoek en op 14 november 2014 op nihil gesteld.
Tegen de nihilstelling heeft belanghebbende eerst bezwaar ingediend, wat ongegrond is verklaard. Vervolgens is door de gemachtigde een herzieningsverzoek gedaan, en na afwijzing daarvan beroep ingesteld. Het beroep is eveneens ongegrond verklaard.
Voorts staat vast dat bij beschikking van 26 maart 2020 een definitieve compensatie CAF 11 aan belanghebbende is toegekend en dat dit bedrag bij besluit van 1 februari 2021 is aangevuld tot €30.000,-.

Toepasselijke wet- en regelgeving

• Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb);
• Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir);
• Besluit Compensatieregeling CAF 11 en vergelijkbare (CAF-)zaken (hierna: de Compensatieregeling), gedateerd:
  o 6 december 2019 (Staatscourant 9 december 2019, nr. 66172);
  o 20 mei 2020 (Staatscourant 26 mei 2020, nr. 28700);
  o 28 augustus 2020 (Staatscourant 7 september 2020, nr. 45904);
• Besluit forfaitair bedrag en verruiming compensatieregeling (hierna: Catshuisregeling) gedateerd
  o Staatscourant 19 maart 2021, nr. 14691;
  o Staatscourant 1 juni 2021, nr. 28304;
• Subsidieregeling pakket rechtsbijstand herstelregelingen kinderopvangtoeslag (Staatscourant 2021, nr. 10248);
• Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Besluit proceskosten).

Ontvankelijkheid en algemene opmerkingen

Niet in geschil is dat het bezwaarschrift tijdig is ingediend en ontvangen en dat het ook overigens voldoet aan de daaraan te stellen eisen.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

Samenloop beschikkingen van 26 maart 2020 en 1 februari 2021
Aan belanghebbende is een aanvulling van de compensatie tot een bedrag van € 30.000, - toegekend op grond van de Catshuisregeling.

De Commissie concludeert dat er voldoende aanleiding is om het Besluit van 1 februari 2021 te beschouwen als een nader besluit in de zin van artikel 6:19 Awb. Het kabinet omschrijft de Catshuisregeling – in de toelichting - ook als een aanvullende maatregel. De Commissie wijst er op dat de feitelijke grondslag, evenals de bevoegdheidsgrondslag (artikel 49b Awir) dezelfde zijn als die van het primaire besluit. Voorts heeft, vanuit het oogpunt van rechtsbescherming, deze benadering van belanghebbende de voorkeur en is die in lijn met het karakter van en de samenhang tussen deze regelingen.

Ontbreken van het dossier
De Commissie beveelt UHT aan op korte termijn het persoonlijk dossier te overleggen. Dit kan met name voor de procedure bij de Commissie Werkelijke Schade van belang zijn.

Exceptieve toetsing Compensatieregeling
De Commissie is van mening dat de Compensatieregeling, waarbij gekozen is voor de toekenning van forfaitaire bedragen, niet evident onrechtmatig of onevenredig is.
De Compensatieregeling kent forfaitaire elementen voor materiële schade, te weten 25% van het compensatiebedrag en voor immateriële schade, waarvoor een standaardbedrag van € 500,- per 6 maanden geldt. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om de werkelijke schade vergoed te krijgen. De Compensatieregeling biedt naar de mening van de Commissie in principe voldoende basis voor het beoordelen en toekennen van de compensatie, zeker nu voor de beoordeling van mogelijke uitzonderingen een maatwerk regeling is getroffen door middel van het inwinnen van het advies van de Commissie Werkelijke Schade.

Exceptieve toetsing Catshuisregeling
Om een grote groep gedupeerde ouders sneller recht te kunnen doen heeft het kabinet een aantal aanvullende maatregelen aangekondigd. Een van die maatregelen betreft het uitkeren van een forfaitair bedrag van € 30.000, - aan alle gedupeerde ouders die een verzoek voor herstel hebben ingediend en daarvoor, na een lichte toets, in aanmerking komen, de zogenaamde Catshuisregeling.

De kinderopvangtoeslagaffaire heeft een nog niet exact bepaalde, maar grote groep belanghebbenden ernstig geraakt. Velen van hen zijn voor opeenvolgende jaren gedupeerd door in allerlei opzicht onrechtmatige terugvorderingen waarbij vooringenomenheid en hardheid bij de invordering voorop hebben gestaan. Zij en hun kinderen zijn in hun maatschappelijk functioneren ernstig belemmerd. Het kabinet heeft met de Catshuisregeling een uniforme, praktische regeling gemaakt en, met inachtneming van alle belangen, beoogd een grote groep van de gedupeerden snel tegemoet te komen. Indien gedupeerde ouders menen dat zij naast dit bedrag van 30.000 euro in aanmerking komen voor een vergoeding voor hogere en werkelijk geleden schade staat de weg open naar de Commissie Werkelijke Schade.

Deze regeling kan inderdaad in individuele gevallen ongelijk uitwerken. Naarmate van gedupeerden onrechtmatig een geringer bedrag aan de kinderopvangtoeslag is teruggevorderd, komen zij binnen de bandbreedte van € 30.000, - in aanmerking voor een hogere aanvullende compensatie. Dit is een bezwaar dat inherent is aan de lumpsum regeling, zoals door het kabinet is vastgesteld. Het kabinet heeft, zoals hiervoor is gemotiveerd, deze bestuurlijke keuze gemaakt om snel en eenduidig uitzicht te bieden aan de grote groep burgers die hard is geraakt door de vooringenomenheid en hardheid van het stelsel.

Alles overziende brengt dit de Commissie tot het oordeel dat deze aanpak te billijken is. Naar haar oordeel is niet gebleken dat deze globale regeling het evenredigheidscriterium schendt, zoals de gemachtigde heeft aangevoerd. Het hiervoor beschreven samenstel van compensatieregelingen leidt niet per definitie tot een onaanvaardbare of overwegend onevenwichtige uitkomst. Van belang hierbij is bovendien dat in alle fases in rechtsbescherming is voorzien.

De berekening van het compensatiebedrag

Tijdens de hoorzitting van heeft de Commissie de definitieve berekening van de standaardvergoedingen op grond van de Compensatieregeling met gemachtigde en UHT doorgenomen. Hoewel over de berekening van het jaar 2012 tussen partijen overeenstemming is bereikt, geldt dit niet voor de jaren 2013 en 2014 waar in de berekening enkel n.v.t. staat genoteerd.

De Commissie adviseert in het algemeen om bij compensatie in het kader van een CAF-onderzoek alle relevante jaren te betrekken. Bij het CAF 11 onderzoek zijn dat de jaren 2012 tot en met 2014. Dit is in het geval van belanghebbende niet gebeurd. Bij de jaren 2013 en 2014 staat in de tabel behorend bij het besluit van 26 maart 2020 ‘n.v.t.’, terwijl in het ter beschikking gestelde dossier wel stukken en beschikkingen over het jaar 2013 aanwezig waren, en er in de zogeheten baliebrief voorts om informatie over dit toeslagjaar is verzocht.

In de beslissing op bezwaar zal het primaire besluit worden heroverwogen. Deze heroverweging vormt het hart van de bezwaarprocedure. De Commissie ziet in de aanvullende schriftelijke reactie van UHT voldoende aanleiding om in deze zaak UHT te volgen in de redenering om bij een afzonderlijk, appellabel primair besluit te beslissen over de jaren 2013 en 2014. Dit omdat er kennelijk nog gestudeerd wordt op deze jaren en een verlies aan rechtsbescherming aan de kant van belanghebbende voorkomen moet worden.

De Commissie benadrukt dat het voor belanghebbende belangrijk is om het compensatietraject binnen afzienbare tijd te kunnen afsluiten. Het is daarom te betreuren dat de jaren 2013 en 2014 in het besluit van 26 maart 2020 niet zijn meegenomen. De Commissie adviseert UHT om het bezwaar terzake wel gegrond te verklaren en de besluitvorming met betrekking tot de jaren 2013 en 2014 in een spoedprocedure, althans met voorrang te behandelen.

Rente niet ontvangen Kinderopvangtoeslag
De Commissie onderschrijft het standpunt van de dienst om bij de beslissing op bezwaar alsnog de gemiste toeslagrente op grond van artikel 3.1.6. van de Compensatieregeling mee te nemen in de berekening van het definitieve compensatiebedrag. De belanghebbende heeft door de onterechte intrekking kinderopvangtoeslag misgelopen over het jaar 2012. De rente wordt enkelvoudig berekend over het tijdvak dat aanvangt op 1 juli van het jaar volgend op het berekeningsjaar en eindigt op de dag van de dagtekening van de beschikking tot toekenning van de tegemoetkoming in de beslissing op bezwaar.

Juridische bijstand
Ten aanzien van de geboden rechtsbijstand aan belanghebbende in de bezwaar- en beroepsprocedures met betrekking tot de terugvorderingsbeschikking kinderopvangtoeslag voor het toeslagjaar 2012, volgt de Commissie het standpunt van UHT dat het eerder toegekende bedrag per procespunt dient te worden verhoogd naar €748.

Immateriële schade
De forfaitaire vergoeding voor immateriële schade uit de Compensatieregeling is een vergoeding voor de veronderstelde stress, ongemak en onzekerheid die de belanghebbende ervaart omdat het lang duurt voordat de compensatie definitief is berekend.

UHT geeft in haar schriftelijke reactie aan dat de immateriële schade in de beschikking van 26 maart 2020 wordt berekend vanaf 2 oktober 2014, de datum van de eerste melding die tot de neerwaartse correctie van het toeslagjaar 2012 heeft geleid. Uit productie 14 van de schriftelijke reactie volgt echter dat belanghebbende al op 15 juli 2014, middels de zgn. baliebrief, om inlichtingen is verzocht. De Commissie adviseert derhalve de forfaitaire vergoeding voor de immateriële schade van belanghebbende te berekenen vanaf 15 juli 2014 tot de datum van de beslissing op bezwaar.

Extra compensatie 1%
Deze extra compensatie in verband met de mogelijke gevolgen van vermogenstoename moet meegenomen indien het definitieve compensatiebedrag bij de beslissing op bezwaar opnieuw berekend wordt.

Vergoeding proceskosten deze procedure
Voor de kosten van de rechtsbijstand in deze bezwaarprocedure heeft belanghebbende, nu het bezwaar naar de mening van de Commissie gedeeltelijk gegrond is, recht op een forfaitaire vergoeding op basis van 2 procespunten met een wegingsfactor 2. Net als in eerdere zaken adviseert de Commissie daarbij de hoogste vergoeding per procespunt toe te kennen, namelijk € 748,-.

Conclusie

Gelet op het vorenstaande adviseert de Commissie aan UHT om in de beslissing op bezwaar:

de vergoeding juridisch hulp voor de onderhavige bezwaarprocedure toe te kennen van twee procespunten met elk een wegingsfactor twee.

aan belanghebbende alsnog de gemiste toeslagrente op grond van artikel 3.1.6. van de Compensatieregeling toe te kennen;

de vergoeding juridische bijstand onder f) bij te stellen en een vergoeding van €748,- per procespunt toe te kennen;

de vergoeding voor immateriële schade te berekenen vanaf 15 juli 2014 tot de datum van de beslissing op bezwaar;

de aanvullende vergoeding van 1% van het subtotaal van het compensatiebedrag aan te passen; en

De Commissie adviseert UHT om het bezwaar over de jaren 2013 en 2014 gegrond te verklaren, en de besluitvorming binnen haar organisatie met betrekking tot die jaren in een spoedprocedure, althans met voorrang te behandelen.