BAC 2022-10537

Publicatiedatum 18-08-2026

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

Het door gemachtigde namens belanghebbende ingediende bezwaarschrift is gericht tegen de twee door UHT genomen definitieve beschikkingen CAF-11 van 26 maart 2020 en 29 december 2023.

Aan belanghebbende is met toepassing van de Compensatieregeling CAF 11 en vergelijkbare (CAF-)zaken van 28 augustus 2020 (Stcrt. 2020, nr. 45904) een compensatie toegekend van € 103.106 voor de toeslagjaren 2012 tot en met 2015.

Op 5 november 2022 is de Wet van 2 november 2022 houdende regels ten behoeve van de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: Wht) in werking getreden. Gelet op het bepaalde in de artikelen 8.6 en 9.2 van de Wht wordt de bestreden beschikking geacht te zijn genomen op grond van artikel 2.1 en volgende van de Wht.

Procesverloop

• Belanghebbende heeft op 1 juni 2022 verzocht om een herbeoordeling van de kinderopvangtoeslag (hierna: KOT) over het toeslagjaar 2020. In overleg met de persoonlijk zaakbehandelaar is de beoordeling gewijzigd naar de toeslagjaren 2012 tot en met 2014.
• UHT heeft bij vooraankondiging van 17 december 2019 aan belanghebbende een voorlopige compensatie toegekend van € 30.931 voor de toeslagjaren 2012 tot en met 2014.
• UHT heeft bij beschikking van 26 maart 2020 met kenmerk T-C DR CAF-11 CB 3a (hierna: de bestreden beschikking) aan belanghebbende een compensatie toegekend van € 31.436 voor de toeslagjaren 2012 tot en met 2014.
• Gemachtigde heeft bij brief van 23 september 2022 een bezwaarschrift ingediend tegen de bestreden beschikking.
• Op 17 januari 2023 heeft UHT het verzoek om herbeoordeling uitgebreid met het toeslagjaar 2015.
• Op 5 juni 2023 heeft gemachtigde het bezwaarschrift nader aangevuld.
• UHT heeft bij vooraankondiging van 20 oktober 2023 aan belanghebbende een voorlopige compensatie toegekend van € 102.203 voor de toeslagjaren 2012 tot en met 2015.
• UHT heeft bij beschikking van 29 december 2023 met kenmerk UHT-DCH CAF 11 NJ aan belanghebbende een compensatie van € 103.106 toegekend voor de toeslagjaren 2012 tot en met 2015 wegens vooringenomenheid.
• UHT heeft op 29 januari 2025 schriftelijk gereageerd op het bezwaarschrift.
• Op 21 oktober 2025 heeft gemachtigde de Commissie verzocht de zaak op de stukken af te doen. De Commissie ziet daarom op grond van artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) af van het horen van belanghebbende.
• Gemachtigde heeft op 27 oktober 2025 de bezwaren nader aangevuld.
• UHT heeft op 16 december 2025 nadere informatie verstrekt.
• Dit advies is uitgebracht door de voorzitter en twee commissieleden.

Ontvankelijkheid en algemene opmerkingen

Niet in geschil is dat het bezwaar ontvankelijk is.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

De Commissie stelt vast dat UHT in het kader van de bezwaarprocedure tegen het besluit van 26 maart 2020, over de jaren 2012 tot en met 2014, tijdens de lopende bezwaarprocedure een nieuw besluit heeft genomen. Met het besluit van 29 december 2023 heeft UHT opnieuw beslist over de jaren 2012 tot en met 2014 en daarbij ook het jaar 2015 betrokken. Op grond van artikel 6:19 van de Awb wordt het bezwaar geacht mede te zijn gericht tegen dit nieuwe besluit.

Nu het besluit van 29 december 2023 een nieuwe beslissing bevat over (onder meer) dezelfde compensatiejaren en het eerdere besluit van 26 maart 2020 heeft vervangen, acht de Commissie geen zelfstandig procesbelang meer aanwezig bij de beoordeling van het bezwaar tegen het besluit van 26 maart 2020. De Commissie zal daarom uitsluitend inhoudelijk adviseren over het besluit van 29 december 2023.

De Commissie zal hierna eerst ingaan op de volgende (algemene) bezwaargronden van belanghebbende:

• de gevolgen van de termijnoverschrijding door UHT;
• het ontbreken van een persoonlijk dossier en/of een onvolledig bezwaardossier;
• de code HOTHOR;
• verrekeningen en verwijzing naar de Commissie Werkelijke Schade (hierna: CWS) voor aanvullende schade;
• de LIC-overzichten;
• het niet tijdig definitief beslissen als bedoeld in artikel 19 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir);
• schending van het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel;
• discriminatie;
• de forfaitaire bedragen voor materiële en immateriële schade;
• opname op de FSV-lijst;
• de kwalificatie opzet/grove schuld (hierna: O/GS);
• de hoogte van de KOT.

Gevolgen van de termijnoverschrijding door UHT

De belanghebbende verzoekt de Commissie advies uit te brengen over de aan UHT op te leggen gevolgen van het overschrijden van de voor UHT geldende (beslis)termijnen.

De Commissie gaat aan dit verzoek voorbij, omdat beoordeling van de door UHT gehanteerde termijnen van beslissen buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie valt. Uit artikel 3 van het Instellingsregeling Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen volgt dat de Commissie een adviserende taak heeft die beperkt is tot bezwaren tegen beschikkingen die zijn genomen op grond van de Wht. Klachten of geschillen die uitsluitend zien op de overschrijding van de termijn voor het nemen van een beslissing op bezwaar vallen buiten deze taak. Deze bezwaargrond treft dan ook geen doel.

Geen persoonlijk dossier en/of onvolledig bezwaardossier

Belanghebbende voert in bezwaar aan dat zij niet beschikt over alle benodigde informatie om het bestreden besluit te kunnen controleren. Zij beschikt namelijk niet over haar persoonlijk dossier en/of het volledige bezwaardossier. Volgens belanghebbende kan zonder het volledige persoonlijke dossier en/of het volledige bezwaardossier niet worden beoordeeld of alle relevante stukken aanwezig zijn.

De Commissie volgt dit standpunt van belanghebbende niet.

Op 10 april 2025 heeft de Commissie de schriftelijke beschouwing van 29 januari 2025, met als bijlagen de compensatieberekening en het ouderdossier, aan gemachtigde toegezonden. In het ouderdossier zijn de SAS-rapporten over de jaren 2012 tot en met 2015 opgenomen.

Op 16 december 2025 heeft UHT aanvullend nadere informatie over het toeslagjaar 2015 ingebracht.

De Commissie is van oordeel dat UHT met het toezenden van deze stukken heeft voldaan aan haar verplichting op grond van artikel 7:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om alle op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage te leggen. Dit kan anders zijn indien belanghebbende concrete aanknopingspunten aandraagt waaruit volgt dat het persoonlijk dossier of aanvullende stukken moeten worden afgewacht. Daarvan is in dit geval geen sprake. De enkele mogelijkheid dat, door onbekendheid met de stukken in dat dossier, nog relevante informatie ontbreekt, is daarvoor onvoldoende. Gelet op het voorgaande slaagt deze bezwaargrond niet.

Code HOTHOR

Belanghebbende heeft voorts aangevoerd dat sprake is geweest van vooringenomenheid vanwege een HOTHOR-registratie. De Commissie volgt dit standpunt niet.

HOTHOR staat voor: hoge toeslag/hoog risico. Het kan zo zijn dat uit de stukken blijkt dat B/T aan een aanvraag het kenmerk “HOTHOR” heeft toegevoegd. Dit kenmerk werd geautomatiseerd toegevoegd in situaties waarin sprake was van een laag inkomen en dus recht op een relatief hoog bedrag aan toeslagen. Dit kenmerk had tot gevolg dat een extra handmatige controle plaatsvond. Het doel van deze extra controles was gelegen in het voorkomen dat ouders met hoge terugvorderingen zouden worden geconfronteerd.

Een uitvraag of controle als gevolg van het door B/T gegeven kenmerk HOTHOR maakt wel dat goed moet worden onderzocht of sprake is geweest van institutionele vooringenomenheid, maar houdt dat niet per sé in. Daarvoor is nodig dat er meer aanwijzingen zijn in de stukken. Dergelijke aanwijzingen zijn onvoldoende aannemelijk geworden. Daarbij komt dat UHT heeft toegelicht dat het accepteren van het kenmerk HOTHOR niet ertoe heeft geleid dat correctie van de KOT noodzakelijk was. De Commissie adviseert UHT dan ook om het bezwaar op dit punt ongegrond te verklaren.

Verrekeningen en voor aanvullende schade naar de CWS

Belanghebbende stelt dat zij in aanmerking komt voor compensatie van de schade die zij heeft geleden als gevolg van de verrekeningen van terugvorderingen met nadien toegekende toeslagen, waaronder de KOT.

De Commissie overweegt dat deze verrekeningen onderdeel zijn van de uitvoering van de KOT. De onderhavige procedure heeft uitsluitend betrekking op de toekenning van de standaardvergoedingen (forfaitaire bedragen) en niet op de vergoeding van werkelijke schade. Indien belanghebbende van mening is dat zij recht heeft op aanvullende compensatie voor werkelijke schade als gevolg van deze verrekeningen, kan zij daarvoor een verzoek indienen bij CWS. Gelet hierop treft deze bezwaargrond geen doel.

De LIC-overzichten

De LIC-overzichten over de toeslagjaren 2012 tot en met 2015 zijn opgesteld op basis van de betalingen en verrekeningen die B/T feitelijk heeft verricht. De LIC-overzichten en de overige door UHT ingebrachte dossierstukken geven de Commissie geen aanleiding om aan te nemen dat deze onjuistheden bevatten. De Commissie acht het daarom niet onjuist dat UHT de LIC-overzichten heeft gebruikt bij het vaststellen van de compensatieberekening.

Dat B/T ter inning van te veel ontvangen KOT is overgegaan tot verrekening met andere toeslagen betreft een bevoegdheid van B/T.

De aanmaningskosten en de kosten van het dwangbevel met betrekking tot het toeslagjaar 2013 zijn weliswaar aan belanghebbende opgelegd, maar niet betaald. Deze kosten zijn in verband met de toeslagenaffaire verwijderd.

Het niet tijdig definitief beslissen volgens artikel 19 van de Awir

Belanghebbende stelt dat B/T op grond van artikel 19 van de Awir destijds binnen een termijn van negen maanden definitief had moeten beslissen over de aan belanghebbende toekomende KOT, maar dat B/T dit niet heeft gedaan.

De Commissie is van oordeel dat dit bezwaar – wat daar verder ook van zij - buiten het bereik van deze (bezwaar)procedure valt en laat het daarom verder onbesproken.

Het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel

Belanghebbende stelt dat de bestreden besluiten onvoldoende inzichtelijk zijn gemotiveerd en op onzorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen.

De Commissie kan UHT volgen in het ingenomen standpunt ten aanzien van de motivering van het bestreden besluit als de zorgvuldigheid van het daaraan ten grondslag liggende onderzoek. De Commissie is van oordeel dat UHT de bestreden besluiten op uitvoerige en overtuigende wijze heeft gemotiveerd. Met de beschouwing van 29 januari 2025 en de bijlage van de compensatieberekening heeft UHT een uitgebreide toelichting gegeven, onder meer aan de hand van de LIC- en SAS-overzichten en overige relevante stukken.

Discriminatie

De Commissie overweegt dat voor toekenning van compensatie wegens discriminatie, vooringenomenheid of onbillijke hardheid concreet moet worden aangetoond dat het bestuursorgaan onzorgvuldig heeft gehandeld of in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is opgetreden. Daarbij dient aannemelijk te worden gemaakt dat dit handelen daadwerkelijk tot schade heeft geleid. Het enkele bestaan van een risicoprofiel, een intern signaal of een intensievere controle vormt op zichzelf onvoldoende grond voor compensatie. Vereist is dat sprake is van een rechtstreeks verband tussen het handelen van het bestuursorgaan en een nadelige beslissing of situatie voor belanghebbende.

In het onderhavige geval heeft belanghebbende weliswaar gesteld dat zij is gediscrimineerd, maar deze stelling is niet onderbouwd met concrete feiten, omstandigheden of stukken. De Commissie merkt daarbij op dat van degene die zich op deze grond beroept, mag worden verwacht dat dit standpunt deugdelijk wordt gemotiveerd. Deze bezwaargrond treft geen doel.

Forfaitaire bedragen materiële en immateriële schade

Met betrekking tot de hoogte van de toegekende bedragen voor materiële en immateriële schade overweegt de Commissie als volgt. De Commissie stelt voorop dat de wetgever in het kader van de integrale beoordeling heeft gekozen voor een systeem van vaste (forfaitaire) vergoedingen.

De Commissie heeft in de stellingen van belanghebbende geen aanleiding gevonden om te oordelen dat in dit geval het in de Wht neergelegde compensatiestelsel buiten toepassing dient te blijven. In dit verband verwijst de Commissie naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:772 en ECLI:NL:RVS:2023:852). Daarbij acht de Commissie van belang dat de Wht voorziet in de mogelijkheid van vergoeding van werkelijke schade.

Daarnaast is in alle fasen van de besluitvorming voorzien in rechtsbescherming.

Opname op de FSV-lijst

De Commissie leidt uit pagina 200 van het ouderdossier af dat belanghebbende niet op de FSV-lijst heeft gestaan. UHT heeft in haar aanvullende reactie van 16 december 2025 toegelicht dat geen printscreen van de FSV-lijst beschikbaar is. Het FSV-systeem is niet langer in gebruik en kan uitsluitend worden geraadpleegd door daartoe specifiek geautoriseerde medewerkers. UHT beschikt niet over de bevoegdheid om de door belanghebbende gewenste gedetailleerde informatie te verstrekken.

De Commissie adviseert UHT daarom om belanghebbende op passende wijze te informeren over de wijze waarop en de plaats waar zij deze informatie wel kan verkrijgen.

O/GS-kwalificatie

De Commissie acht het ontoereikend dat UHT op pagina 139 van het informatie- en beoordelingsformulier enkel heeft opgenomen dat er sprake is geweest van een onterechte O/GS-kwalificatie. De onderliggende stukken die deze zienswijze onderbouwen, ontbreken. De informatie op grond waarvan B/T heeft vastgesteld of belanghebbende in aanmerking komt voor compensatie, maakt onderdeel uit van de op de zaak betrekking hebbende stukken. B/T moet toelichten welke gegevensbronnen zijn geraadpleegd. B/T heeft onvoldoende toegelicht in welke systemen is gezocht en welke resultaten daarin zijn aangetroffen. Nu deze informatie in het dossier ontbreekt, kan niet worden vastgesteld dat B/T de benodigde kennis over de relevante feiten heeft vergaard en berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering. De Commissie verwijst hierbij mede naar de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 februari 2026, ECLI:NL:RBROT:2026:1545 en de op 10 maart 2026 aangenomen motie van het lid Ergin (Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 708, nr. 68). In zoverre slaagt de bezwaargrond. Aan UHT wordt geadviseerd voorafgaand aan het besluit op bezwaar, met inachtneming van bovenstaande, inzage te geven in alle stukken die ten grondslag liggen aan de O/GS-kwalificatie en om belanghebbende de gelegenheid te geven hierop te reageren, eveneens voorafgaand aan het besluit op bezwaar.

Hoogte van de KOT

De Commissie overweegt verder dat de Wht is bedoeld voor herstel van (de gevolgen van) vooringenomen handelen, hardheid of een onterechte O/GS-kwalificatie en geen betrekking heeft op de herziening van definitieve KOT-beschikkingen. Een beoordeling daarvan valt dus buiten de reikwijdte van de Wht. Deze bezwaargrond treft geen doel.

De compensatieberekening over de jaren 2012 tot en met 2015

De hoogte van de KOT voordat deze onterecht neerwaarts werd bijgesteld voor de toeslagjaren 2012 tot en met 2015 (component a);

De Commissie stelt vast dat uit de beschouwing van 29 januari 2025 volgt hoe component a voor de toeslagjaren 2012 tot en met 2015 is vastgesteld. Daarbij wordt verwezen naar de SAS-rapporten over deze jaren. Ter verduidelijking merkt de Commissie op dat component a wordt vastgesteld op het bedrag aan voorschotten dat B/T heeft toegekend voordat het onderzoek naar vooringenomenheid dan wel hardheid is gestart. Het betreft de KOT waarop belanghebbende aanspraak zou hebben gehad als door B/T geen fouten waren gemaakt.

De Commissie kan zich gelet hierop vinden in het standpunt van UHT om voor component a uit te gaan van de volgende bedragen: € 10.382, € 12.597, € 13.084 en € 39.151. Op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Wht bestaat geen wettelijke grondslag om component a vast te stellen op basis van de werkelijke opvangkosten.

KOT die niet is terugbetaald of verrekend (component e)

De Commissie is van oordeel dat UHT met de toelichting op de vragen van gemachtigde, onder verwijzing naar de LIC-overzichten, overtuigend heeft uiteengezet hoe de bedragen van € 10.382, € 12.907, € 13.084 en € 39.151 tot stand zijn gekomen. Deze bedragen worden in mindering gebracht op het compensatiebedrag en vallen onder component e van de compensatieberekening. In de LIC-overzichten zijn deze bedragen aangemerkt als niet-ingevorderde bedragen.

De Commissie ziet geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van deze LIC-overzichten. Belanghebbende heeft in bezwaar evenmin aannemelijk gemaakt dat deze bedragen onjuist zijn. Deze bezwaargrond slaagt daarom niet.

Vergoeding voor de kosten van juridische hulp (component m)

Op grond van de Wht wordt een forfaitaire vergoeding toegekend voor de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand, voor zover deze kosten niet eerder zijn vergoed. De hoogte van de vergoeding wordt vastgesteld op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), met toepassing van een wegingsfactor van 2.

De Commissie merkt op dat UHT in het bestreden besluit voor elk toeslagjaar een vergoeding van € 1.674 heeft toegekend, terwijl uit de onderliggende stukken niet is gebleken dat belanghebbende bezwaar heeft gemaakt met behulp van een professionele rechtsbijstandverlener. De Commissie kan zich vinden in het standpunt van UHT om hieraan in bezwaar geen gevolgen ten nadele van belanghebbende te verbinden.

Vergoeding voor immateriële schade (component n)

Op grond van artikel 2.3, vierde lid, van de Wht moet de forfaitaire vergoeding voor immateriële schade worden berekend vanaf de datum van het eerste besluit tot vermindering of weigering van KOT, dan wel tot beëindiging van de voorschotverlening voor KOT, als dit een direct gevolg is van onder meer institutionele vooringenomenheid.

UHT hanteert echter een voor belanghebbenden gunstiger beleid, waarbij voor de berekening van de vergoeding voor immateriële schade wordt uitgegaan van de datum van de eerste vooringenomen handeling van B/T. De Commissie beveelt aan dit beleid ook in het geval van belanghebbende toe te passen.

In het onderhavige geval is uitgegaan van de interne stopzetting van de KOT op 14 juli 2014, terwijl belanghebbende op 21 juli 2014 op de hoogte is gesteld van de stopzetting van de KOT. De Commissie adviseert UHT voor de startdatum te blijven uitgaan van 14 juli 2014.

Met betrekking tot de einddatum van de vergoeding merkt de Commissie op dat ten onrechte is uitgegaan van 10 januari 2024, terwijl het bestreden besluit al op 29 december 2023 is genomen. Nu dit niet in het nadeel van belanghebbende is en uitgaan van de juiste data geen gevolgen heeft voor de hoogte van de vergoeding van € 9.500, ziet de Commissie hierin geen aanleiding om het bezwaar gegrond te verklaren.

Rentevergoeding voor gemiste KOT (component o)

Op grond van artikel 2.2, onderdeel g, in samenhang met artikel 2.3, zevende lid, van de Wht wordt rente vergoed over het bedrag aan gemiste KOT als gevolg van een neerwaartse correctiebeschikking. Deze rente wordt berekend over het compensatiebedrag voor correctiebesluiten, met overeenkomstige toepassing van artikel 27 van de Awir.

In het bestreden besluit heeft UHT deze vergoeding voor de toeslagjaren 2012 tot en met 2015 vastgesteld op respectievelijk € 4.383, € 5.030, € 4.576 en € 12.124. In de beschouwing van UHT worden deze bedragen herzien. De juiste bedragen bedragen respectievelijk € 4.397, € 5.047, € 4.593 en € 12.176.

De Commissie stelt vast dat toepassing van de juiste bedragen voor belanghebbende ongunstiger zou uitpakken. Zij adviseert UHT daarom om de bedragen in bezwaar niet ten nadele van belanghebbende aan te passen.

Aanvullende vergoeding (component p)

De Commissie stelt vast dat de aanvullende vergoeding van 1% van het subtotaal, uitgaande van de juiste bedragen, lager zou uitvallen. De Commissie adviseert UHT daarom het oorspronkelijke bedrag van € 1.021 te handhaven.

Proceskostenvergoeding

Nu de Commissie niet adviseert de primaire besluiten te herroepen, bestaat geen aanleiding om een proceskostenvergoeding toe te kennen.

Conclusie

Samengevat adviseert de Commissie om het bezwaar tegen het besluit van 26 maart 2020 niet-ontvankelijk te verklaren, het bezwaar tegen het besluit van 29 december 2023 ongegrond te verklaren en het verzoek om een proceskostenvergoeding af te wijzen.