BAC 2023-12930

Publicatiedatum 08-07-2026

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

De door de gemachtigde namens belanghebbende ingediende bezwaarschriften zijn gericht tegen de door UHT genomen definitieve besluiten compensatie en tegemoetkoming kinderopvangtoeslag van 6 december 2022 (UHTDCHA) en
3 april 2023 (UHT- O OGS B).

Bij het definitieve besluit van 6 december 2022 met kenmerk UHT-DCHA heeft UHT aan belanghebbende met toepassing van de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: Wht) bepaald dat geen compensatie wordt verleend voor het toeslagjaar 2010. Bij het definitieve besluit van 3 april 2023 met kenmerk UHT- O OGS B is aan belanghebbende een tegemoetkoming opzet/grove schuld (hierna: O/GS-tegemoetkoming) van € 5.662 toegekend voor het toeslagjaar 2010.

Procesverloop

• Belanghebbende heeft op 11 maart 2021 verzocht om een herbeoordeling van de kinderopvangtoeslag (hierna: KOT) over de toeslagjaren 2009 en 2010.
  Na overleg tussen UHT en belanghebbende is dit verzoek beperkt tot het toeslagjaar 2010.
• De Commissie van Wijzen (hierna: CvW) heeft haar beoordeling van het verzoek van belanghebbende op 28 oktober 2022 aan UHT toegestuurd. De CvW heeft geadviseerd dat de compensatieregeling van artikel 49b van de Awir en de hardheidscompensatie van artikel 49 van de Awir, zoals deze destijds van kracht waren, niet van toepassing zijn voor het toeslagjaar 2010.
• UHT heeft bij het definitieve besluit van 6 december 2022 met kenmerk UHTDCHA aan belanghebbende meegedeeld dat voor het toeslagjaar 2010 geen compensatie wordt toegekend.
• Bij het definitieve besluit van 3 april 2023 met kenmerk UHT-O OGS B is aan belanghebbende een O/GS-tegemoetkoming van € 5.662 toegekend voor het toeslagjaar 2010.
• Gemachtigde heeft bij brieven van 29 maart 2023 tegen voornoemde besluiten een bezwaarschrift ingediend.
• UHT heeft op 17 september 2025 schriftelijk gereageerd op de bezwaarschriften.
• Op 16 maart 2025 heeft UHT nadere stukken aan de Commissie en aan gemachtigde gezonden. Op 17 maart 2026 heeft UHT een toelichting over voormelde stukken aan de Commissie en aan gemachtigde gezonden.
• Op 27 maart 2026 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Van de hoorzitting is een verslag gemaakt, dat achter het advies is gevoegd.
• Dit advies wordt uitgebracht door de voorzitter en twee commissieleden,

Ontvankelijkheid

Niet in geschil is dat het bezwaarschrift ontvankelijk is.

UHT heeft op verzoek van belanghebbende de herbeoordeling van de KOT ambtshalve uitgebreid met het toeslagjaar 2009, en de uitkomst daarvan kenbaar gemaakt in de schriftelijke beschouwing van 17 september 2025.

De Commissie is van opvatting dat in deze beschouwing een beslissing ten aanzien van toeslagjaar 2009 ligt besloten die het karakter heeft van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

Gelet op artikel 6:19 van de Awb, waarin is bepaald dat een bezwaar van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit dat het bestreden besluit wijzigt, intrekt of vervangt, wordt het bezwaar geacht zich ook uit te strekken tot het desbetreffende besluit over het toeslagjaar 2009 dat besloten ligt in voormelde beschouwing. Gelet op het voorgaande merkt de Commissie dit besluit aan als onderdeel van het geschil.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

Onvolledig dossier
Belanghebbende voert in bezwaar aan dat het dossier onvolledig is. De Commissie volgt dit standpunt van belanghebbende niet. De schriftelijke beschouwing en de onderliggende stukken zijn op 17 september 2025 aan gemachtigde toegezonden. De Commissie vindt dat met het toezenden van deze stukken is voldaan aan de in artikel 7:4 lid 2 van de Awb neergelegde verplichting om alle op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage te leggen. De Commissie adviseert UHT daarom om dit onderdeel van het bezwaar ongegrond te verklaren.

Inhoudelijke bezwaren
De Commissie ziet zich gesteld voor de beantwoording van de vraag of UHT terecht en op goede gronden is gekomen tot haar beslissing om het verzoek van belanghebbende om compensatie voor de toeslagjaren 2009 en 2010 af te wijzen.

Toeslagjaar 2009
Belanghebbende heeft betoogd dat het toeslagjaar 2009 ten onrechte niet in de herbeoordeling is betrokken en dat zij recht heeft op compensatie over dit toeslagjaar. Volgens belanghebbende stelt UHT zich ten onrechte op het standpunt dat geen sprake is geweest van een aanvraag voor KOT. Belanghebbende wijst erop dat het bezwaardossier een jaaroverzicht van de kinderopvanginstelling (hierna: KOI) genaamd “Uk” over 2009 bevat, waaruit blijkt dat van 1 juli tot en met
31 december 2009 sprake is geweest van opvang. Gelet hierop is het aannemelijk dat belanghebbende daarvoor KOT heeft aangevraagd bij de Belastingdienst/Toeslagen (hierna: B/T). UHT heeft aangevoerd dat uit nader onderzoek in de systemen niet is gebleken van aanwijzingen voor een aanvraag voor KOT over dit toeslagjaar.

De Commissie overweegt ter zake als volgt. De Commissie stelt vast dat uit het aanvraagoverzicht in het SAS-rapport (pagina 122 van het bezwaardossier) volgt dat in dat jaar geen KOT is aangevraagd of toegekend. Uit de stukken en hetgeen ter zitting naar voren is gebracht is niet aannemelijk geworden dat ten aanzien van het toeslagjaar 2009 sprake is geweest van een aanvraag van KOT. Belanghebbende heeft geen concrete gegevens overgelegd die erop wijzen dat zij B/T heeft verzocht om KOT over dit jaar toe te kennen. Het enkele feit dat een jaaropgave over het toeslagjaar 2009 in het bezwaardossier aanwezig is, is op zichzelf onvoldoende om aan te nemen dat ook sprake is geweest van een aanvraag van KOT. Gelet hierop is de Commissie van opvatting dat belanghebbende voor dit toeslagjaar geen recht heeft op compensatie. De Commissie adviseert UHT het bezwaar op dit punt ongegrond te verklaren.

Toeslagjaar 2010
Belanghebbende heeft betoogd dat in het toeslagjaar 2010 sprake is geweest van vooringenomen handelen door B/T. Volgens belanghebbende had B/T in dit toeslagjaar niet zonder uitvraag mogen overgaan tot een nihilstelling van de KOT vanwege het ontbreken van een registratie in het Landelijk Register Kinderopvang (hierna: LRK) van de gastouder [naam]. UHT heeft aangevoerd dat geen sprake is geweest van vooringenomenheid, nu in de bezwaarprocedure met betrekking tot de nihilstelling alsnog om informatie is gevraagd en de benodigde informatie niet is aangeleverd. Er is volgens UHT in ieder geval sprake van evident geen recht op KOT, aangezien niet is gebleken van opvang. De door belanghebbende toegezonden jaaropgave van KOI Uk heeft betrekking op 2009 en niet is gebleken van opvang bij gastouder [naam] in 2010, waarvoor KOT is aangevraagd. Bovendien heeft Uk aan B/T meegedeeld dat in 2010 geen sprake is geweest van een plaatsing van het kind van belanghebbende. Daarnaast heeft een strafrechtelijke procedure plaatsgevonden met betrekking tot de KOT in 2009 en 2010, waaruit volgt dat sprake zou zijn geweest van fraude en geen opvang zou zijn afgenomen, aldus UHT.

De Commissie stelt op basis van de stukken vast dat B/T de KOT over toeslagjaar 2010 op 1 september 2010 op nihil heeft gesteld, omdat de bij de aanvraag van KOT opgegeven gastouder [naam] niet was ingeschreven in het LRK. Om in aanmerking te komen voor KOT is op grond van artikel 1.5 lid 2 van de Wet Kinderopvang (hierna: WKO) vereist dat gebruik wordt gemaakt van een KOI die geregistreerd is in het LRK. De Commissie overweegt dat in het algemeen van een aanvrager mag worden verwacht dat zij bij aanvang van de opvang nagaat of de kinderopvanginstelling beschikt over een geldige LRK-registratie. In dat verband wijst de Commissie op het beleid in paragaaf 3.1.10 van het Handboek Integrale Beoordeling - Vaktechniek, versie 3.16:

“3.1.10 Wijziging in LRK-registratie KOI

Registratie van een kinderopvanginstelling is sinds 2005 een wettelijk vereiste voor opvang waarvoor de ouder aanspraak kan maken op KOT. Sinds 2010 vindt deze registratie plaats in het Landelijk Register Kinderopvang (LRK). Bij het ontbreken van een registratie zoals hiervoor genoemd, kan er geen sprake zijn van kwalificerende opvang en daarmee ook geen recht op KOT. Echter, in het algemeen kan niet van ouders worden verlangd dat zij zich van dag tot dag op de hoogte stellen van de inschrijving van de KOI in het LRK. Enkel bij de aanvang van opvang kan van de ouder worden verlangd dat enig onderzoek wordt verricht naar de registratie in het LRK. (…)

Onderzoek door ouder bij aanvraag KOT

Voor wat betreft het onderzoek bij het afsluiten van een opvangovereenkomst: bij een elektronische aanvraag voor KOT moet een ouder een LRK nummer invoeren, anders kan de aanvraag niet worden voltooid. Bij een schriftelijke aanvraag - uitgaande dat gebruik wordt gemaakt van het standaard aanvraagformulier - moet ouder dit nummer ook invullen. In beide gevallen wordt van de ouder verlangd dat de ouder onderzoek doet in het LRK of navraag doet bij de KOI.”

De Commissie is echter ambtshalve bekend met de Regeling van 17 augustus 2010 van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Staatscourant 2010, nr. 13222, die met terugwerkende kracht geldt tot en met 1 januari 2010. Op grond van deze regeling was de registratie van gastouders in het LRK in 2010 nog niet verplicht voor de aanspraak op KOT. Voorts is in die regeling onder meer bepaald dat het buiten toepassing verklaren van de registratie-eis voor gastouders onverlet laat dat gebruik moet worden gemaakt van een geregistreerd gastouderbureau en dat aan kwaliteitseisen moet worden voldaan.

De Commissie stelt vast dat de nihilstelling van de KOT dateert van na de inwerkingtreding van voormelde regeling. Ter zitting heeft UHT verklaard dat B/T voorafgaand aan de nihilstelling van 1 september 2010 geen uitvraag heeft gedaan.

Naar de opvatting van de Commissie kon het ontbreken van een LRK-registratie van de gastouder [naam], gelet op de inhoud van voormelde regeling, in 2010 in beginsel niet aan belanghebbende worden tegengeworpen. Naar de opvatting van de Commissie had het op de weg van B/T gelegen om voorafgaand aan de nihilstelling uitvraag te doen. Daarbij had zij onder meer moeten uitvragen of sprake was van een geregistreerd gastouderbureau en of aan de kwaliteitseisen werd voldaan, zoals voorgeschreven in voormelde regeling. Gelet op de omstandigheid dat een dergelijke nihilstelling zou leiden tot een voor belanghebbende aanzienlijke terugvordering met ingrijpende financiële gevolgen, had een dergelijke uitvraag te meer voorafgaand aan de nihilstelling in de rede gelegen. Nu dit niet is gebeurd, vormt dit naar de opvatting van de Commissie een aanwijzing voor de conclusie dat sprake is geweest van een vooringenomen handelwijze van B/T. 

Toekenning van compensatie blijft, op grond van artikel 2.1 lid 2 van de Wht, echter achterwege bij ernstige onregelmatigheden die aan de ouder kunnen worden toegerekend. Dit laatste is onder meer het geval in situaties waarin een belanghebbende evident geen recht had op KOT. Volgens UHT deed dit zich voor, nu niet is gebleken van geregistreerde opvang. De Commissie wijst erop dat, gelet op het uitzonderingskarakter van artikel 2.1 lid 2 van de Wht, de bewijslast van het standpunt dat evident geen recht bestaat op KOT, bij UHT ligt. Naar de opvatting van de Commissie heeft UHT niet aan haar bewijslast voldaan. UHT heeft geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht waaruit volgt dat in het toeslagjaar 2010 sprake was van fraude en belanghebbende geen opvang heeft afgenomen. De door UHT genoemde fraudesignalen en het dossier van het Openbaar Ministerie – dat geen inhoudelijke informatie bevat - vormen daartoe onvoldoende onderbouwing. In het bezwaardossier ontbreekt concrete onderliggende informatie waaruit kan worden afgeleid dat uit het strafrechtelijk onderzoek volgt dat in het toeslagjaar 2010 geen opvang is afgenomen. Ook de door UHT op 16 maart 2026 overgelegde e-mail van het Openbaar Ministerie van 30 juni 2022 is daartoe onvoldoende, nu onderliggende stukken waaruit blijkt dat geen opvang is afgenomen, ontbreken. De betekenis van de e-mail van 17 februari 2012 van [naam kinderopvanginstelling] is de Commissie niet duidelijk geworden en is door UHT ook niet toegelicht. UHT is ter zitting in de gelegenheid gesteld aanvullend bewijs te leveren voor de conclusie dat sprake zou zijn van evident geen recht op KOT, maar heeft daarvan, ook na daartoe tijdens de hoorzitting uitdrukkelijk in de gelegenheid te zijn gesteld, geen gebruik gemaakt. Gelet op het voorgaande is de Commissie van opvatting dat UHT niet heeft aangetoond dat sprake is geweest van ernstige onregelmatigheden die aan belanghebbende kunnen worden toegerekend, zoals bedoeld in artikel 2.1, lid 2, van de Wht. Gelet hierop, adviseert de Commissie UHT om alsnog compensatie toe te kennen op grond van vooringenomenheid voor het toeslagjaar 2010. De Commissie adviseert dan ook het bezwaar ten aanzien van het besluit van 6 december 2022 met kenmerk UHTDCHA in zoverre gegrond te verklaren.

Nu de Commissie UHT zal adviseren om alsnog over te gaan tot compensatie voor het toeslagjaar 2010 op grond van vooringenomenheid, zal de aan belanghebbende reeds toegekende O/GS-tegemoetkoming voor het toeslagjaar 2010 daarmee moeten worden verrekend. Gelet hierop, adviseert de Commissie UHT om tevens het besluit van 3 april 2023 met kenmerk UHT-O OGS B op dit punt te herroepen.

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Aangezien de bestreden besluiten niet in stand kunnen blijven, zoals volgt uit het voorgaande, staat vast dat de totstandkoming onvoldoende zorgvuldig is geweest en de motivering bij beslissing op bezwaar moet worden verbeterd.

Vergoeding van de kosten van rechtsbijstand
Nu het bezwaar naar de mening van de Commissie gedeeltelijk gegrond is en leidt tot herroeping van de bestreden besluiten, adviseert de Commissie om het verzoek tot vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in deze bezwaarprocedure toe te wijzen. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft belanghebbende recht op een forfaitaire vergoeding op basis van twee procespunten (gegrond bezwaarschrift en verschijnen hoorzitting) met een wegingsfactor twee. Net als in eerdere zaken adviseert de Commissie daarbij de hoogste vergoeding per procespunt toe te kennen.

Conclusie en advies

Samengevat adviseert de Commissie aan UHT, de hiervoor opgeworpen vragen bevestigend beantwoordend, om:

• de bezwaren tegen de besluiten van 6 december 2022 (UHT-DCHA) en 3 april 2023 (UHT-O OGS B) gedeeltelijk gegrond te verklaren; en
• op grond van vooringenomenheid alsnog compensatie toe te kennen voor het toeslagjaar 2010 en de daarop betrekking hebbende besluiten in zoverre te herroepen;
• het bezwaar voor het overige ongegrond te verklaren;
• een vergoeding van de kosten van rechtsbijstand voor de onderhavige bezwaarprocedure toe te kennen van twee procespunten met wegingsfactor twee voor het hoogste tarief.