BAC 2023-15014

Publicatiedatum 05-02-2026

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

Het door gemachtigde namens belanghebbende ingediende bezwaarschrift is gericht tegen de door UHT genomen definitieve beschikking herbeoordeling kinderopvangtoeslag.

Aan belanghebbende is met toepassing van de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: Wht) compensatie toegekend voor een bedrag van € 99.700 over januari tot en met oktober 2009, 2010, 2011, januari tot en met juli 2012, 2013, 2016, 2017 en januari tot en met mei 2018. Aan belanghebbende is geen compensatie toegekend over de toeslagjaren 2007, 2008, 2014, 2015, 2019 en de maanden november en december 2009, augustus tot en met december 2012 en de maanden juni tot en met december 2018.

Procesverloop

• Belanghebbende heeft op 9 april 2021 verzocht om een herbeoordeling van de kinderopvangtoeslag (hierna: KOT). In overleg met belanghebbende is het verzoek gericht op de toeslagjaren 2007 tot en met 2019.
• UHT heeft bij beschikking van 23 juni 2021, met kenmerk UHT-B DMB2, aan belanghebbende medegedeeld dat zij in aanmerking komt voor een betaling van € 30.000,- (Catshuisregeling), maar dat de herbeoordeling nog niet klaar is.
• De Commissie van Wijzen (hierna: CvW) heeft haar beoordeling van het verzoek van belanghebbende op 15 juni 2023 aan UHT verstuurd. CvW heeft - kort samengevat - geoordeeld dat belanghebbende over de toeslagjaren 2007, 2008, 2014, 2015, 2019 en de maanden november en december 2009, augustus tot en met december 2012 en de maanden juni tot en met december 2018 niet in aanmerking komt voor compensatie op basis van vooringenomen handelen of hardheid van het stelsel.
• UHT heeft bij vooraankondiging van 10 juli 2023, met kenmerk UHT-VCH, aan belanghebbende een voorlopige compensatie toegekend voor een bedrag van €98.320.
• UHT heeft bij beschikking van 15 september 2023, met kenmerk UHT-DCH, aan belanghebbende een compensatie toegekend voor een bedrag van € 99.700 wegens vooringenomenheid over januari tot en met oktober 2009, 2010, 2011, januari tot en met juli 2012, 2016, 2017 en januari tot en met mei 2018 en wegens hardheid over toeslagjaar 2013.
• Gemachtigde heeft bij brief van 13 oktober 2023 bezwaar ingediend tegen deze beschikking.
• UHT heeft op 16 februari 2025 schriftelijk gereageerd op het bezwaarschrift.
• Op 21 augustus 2025 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Deze hoorzitting is geschorst en hervat op 4 september 2025. Van de hoorzitting is een verslag gemaakt, dat achter het advies is gevoegd.
• Dit advies wordt uitgebracht door de voorzitter, eerste commissielid en tweede commissielid.

Ontvankelijkheid

Niet in geschil is dat het bezwaar ontvankelijk is.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

Motiveringsbeginsel

Belanghebbende betoogt dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd en onvoldoende zorgvuldig tot stand is/zijn gekomen. Voor zover sprake is van onzorgvuldige voorbereiding of gebreken in de motivering van het bestreden besluit, kunnen die gebreken naar het oordeel van de Commissie in de beslissing op bezwaar door UHT worden hersteld aan de hand van wat daarover in haar beschouwing is opgemerkt.

Equality of arms en ontbrekende stukken

Belanghebbende voert aan dat geen sprake is van 'equality of arms', omdat zij niet de beschikking heeft over haar volledige dossier en verzoekt specifiek om de overzichten van het Landelijk Incasso Centrum (hierna: LIC), de tijdlijn van de toeslagjaren 2012 en 2015 tot en met 2017 en de berekening van de rentevergoeding over gemiste KOT.

De Commissie is een onafhankelijke bezwaarschriftenadviescommissie in de zin van artikel 7:13 Awb. Voor de procedure bij de Commissie gelden de processuele waarborgen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Daarbij merkt de Commissie op dat het beginsel van equality of arms in de bezwaarfase geen zelfstandige rol speelt (vgl. ABRvS 21 december 2016, ECLI:NL: RVS:2016:3391). Op grond van artikel 7:4, tweede lid, Awb heeft belanghebbende echter wel recht op afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan de hoorzitting. Deze stukken heeft belanghebbende in de vorm van een bezwaardossier op 22 mei 2025 ontvangen en zij heeft de gelegenheid gekregen om haar standpunt verder uiteen te zetten. Verder merkt de Commissie op dat UHT de verzochte stukken aan het dossier heeft toegevoegd. De Commissie adviseert het bezwaar op dit punt ongegrond te verklaren.

HOTHOR-signalering

Volgens belanghebbende blijkt uit de tijdlijn dat op 25 februari 2008 voor toeslagjaar 2008 en op 18 mei 2009 voor toeslagjaar 2009 een 'HOTHOR-signalering' is afgegeven voor belanghebbende. Ook stelt belanghebbende dat dit over de toeslagjaren 2012 en 2015 tot en met 2017 het geval kan zijn, maar dat zij dit zonder de tijdlijn van die jaren niet kan controleren. De Commissie maakt uit de tijdlijn op dat op 17 februari 2012 een 'HOTHOR'-signalering is afgegeven voor toeslagjaar 2012. Voor de toeslagjaren 2015 tot en met 2017 is dit niet gebeurd. Deze melding leidt volgens belanghebbende tot een extra controle, waardoor mensen met veel kinderen en/of lagere inkomens (met buitenlandse afkomst) worden benadeeld. Dit levert volgens belanghebbende vooringenomenheid op.

De Commissie overweegt hierover het volgende. Aan de aanvraag voor toeslagjaar 2010 is het kenmerk HOTHOR - hoge toeslag/hoog risico - toegevoegd. Dit is een kenmerk dat, naar de Commissie uit de nadere toelichting van UHT begrijpt, geautomatiseerd wordt toegevoegd in gevallen van een laag inkomen, waardoor recht ontstaat op een relatief hoog bedrag aan toeslagen. Dit kenmerk heeft, aldus deze toelichting, tot gevolg dat een extra handmatige controle plaatsvindt. UHT stelt dat het doel van deze extra controles is gelegen in het behoeden van ouders voor hoge terugvorderingen. Belanghebbende stelt daar - onder verwijzing naar een passage in een verhoorverslag van de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag - tegenover dat het doel van deze extra controles is gelegen in het opvullen van een begrotingstekort. De Commissie kan dit punt hier laten rusten omdat uit de (nadere) stukken en de toelichtingen ter zitting niet aannemelijk is geworden dat de verlagingen(en) door omstandigheden is of zijn ingegeven (bijvoorbeeld het breed uitvragen van stukken) als hiervoor vermeld.

Het instellen van een (extra) controle of het tussentijds opvragen van gegevens is op zichzelf onvoldoende om te concluderen dat de Belastingdienst/Toeslagen (hierna: B/T) vooringenomen heeft gehandeld. Daarvoor is meer nodig. Een uitvraag of controle als gevolg van het door de B/T gegeven kenmerk HOTHOR dwingt weliswaar tot waakzaamheid bij de beantwoording van de vraag of er institutionele vooringenomenheid is geweest, maar leidt op zichzelf niet dwingend tot een bevestigend antwoord op die vraag. Aanwijzingen voor zo'n bevestigend antwoord zijn, als ook rekening wordt gehouden met de andere feiten en omstandigheden van dit geval, onvoldoende aannemelijk geworden. De Commissie adviseert UHT daarom om dit onderdeel van het bezwaar ongegrond te verklaren.

Grondslag verstrekking voorschotbeschikkingen

Belanghebbende stelt dat voor alle toeslagjaren niet valt op te maken op welke grondslag de voorschotbeschikkingen zijn afgegeven aan belanghebbende. Het is belanghebbende onduidelijk of de KOT automatisch gecontinueerd is of dat belanghebbende aanvragen KOT heeft ingediend in specifieke toeslagjaren. Zij stelt dat zij door het ontbreken van deze informatie geen verweer kan voeren tegen de totstandkomingswijze van de voorschotbeschikkingen.

De Commissie overweegt dat de Wht niet voorziet in het instellen van beroep tegen voorschotbeschikkingen. Dat zijn geen besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Voor zover voorschotbeschikkingen geacht worden deel uit te maken van definitieve beschikkingen KOT uit het verleden kan daartegen in het kader van de Wht alleen worden opgekomen als sprake is van vooringenomen handelen, hardheid of een onterechte kwalificatie opzet/grove schuld. Dat is in het onderhavige geval niet aangevoerd. Het bezwaar op dit punt valt dus buiten de reikwijdte van de huidige bezwaarprocedure en de Commissie laat het - wat daar verder ook van zij - verder onbesproken.

Toeslagjaren 2009 en 2012

Belanghebbende stelt dat zij ten onrechte geen compensatie heeft ontvangen over de gehele toeslagjaren 2009 en 2012. Zij is slechts gecompenseerd op grond van vooringenomenheid over de periode januari tot en met oktober 2009 en de periode januari tot en met juli 2012. Het is belanghebbende onduidelijk waarom zij over de maanden november en december 2009 en augustus tot en met december 2012 niet is gecompenseerd. Zij heeft de gehele toeslagjaren 2009 en 2012 gewerkt en had hierdoor kinderopvang nodig.

UHT stelt dat er in de maanden januari tot en met oktober 2009 en de maanden januari tot en met juli 2012 wel opvanggegevens zijn te vinden in de KOI-viewer, maar in de maanden november en december 2009 en de maanden augustus tot en met december 2012 niet. Volgens UHT is het daarom niet aannemelijk dat geregistreerde kinderopvang heeft plaatsgevonden in de maanden november en december 2009 en de maanden augustus tot en met december 2012 en is over deze periodes sprake van evident geen recht op KOT. UHT komt hierdoor tot de conclusie dat geen recht op compensatie bestaat over de maanden november en december 2009 en de maanden augustus tot en met december 2012.

De Commissie overweegt dat belanghebbende op 15 januari 2011 via een antwoordformulier informatie heeft aangeleverd over de opvang van haar kinderen in (geheel) 2009. B/T is destijds op basis van de gegevens in de KOI-viewer zonder nadere uitvraag van de door belanghebbende aangeleverde informatie afgeweken. Ook is niet gemotiveerd waarom B/T van de aangeleverde informatie is afgeweken en is belanghebbende niet in de gelegenheid gesteld een reactie te geven op het verschil tussen haar opgave en de gegevens in de KOI-viewer. Over toeslagjaar 2012 heeft B/T geen uitvraag gedaan. B/T heeft haar besluit over dat jaar genomen uitsluitend op basis van de gegevens in de KOI-viewer. Dat in de KOI-viewer geen gegevens voorkomen voor de maanden november en december van toeslagjaar 2009 en de maanden augustus tot en met december 2012 is onvoldoende om aan te nemen dat belanghebbende in die resterende maanden geen gebruik heeft gemaakt van kinderopvang. Derhalve kan niet worden gesteld dat er evident geen recht op KOT bestond. Van de juistheid van de gegevens in KOI-viewer mag in principe alleen worden uitgegaan wanneer zij daarin zijn opgenomen. De gegevens werden namelijk op aanvraag door de kinderopvanginstelling verstrekt. Bovendien is het de Commissie bekend dat kinderopvanginstellingen tot 1 januari 2022 niet verplicht waren om gegevens aan te leveren voor de KOI-viewer. Het ontbreken van gegevens in dat systeem kan daarom niet zonder meer tot de conclusie leiden dat in de maanden november en december van toeslagjaar 2009 geen geregistreerde opvang heeft plaatsgevonden. Belanghebbende heeft verklaard dat zij de gehele toeslagjaren 2009 en 2012 gewerkt heeft en dus opvang voor haar kinderen nodig had. De Commissie acht het verhaal van belanghebbende dat over de gehele toeslagjaren 2009 en 2012 opvang heeft plaatsgevonden aannemelijk, mede gezien de opvang die belanghebbende nodig heeft gehad in de jaren daarvóór en daarna en hetgeen belanghebbende ter zitting heeft verteld. De Commissie adviseert UHT om compensatie toe te kennen over de maanden november en oktober 2009 en de maanden augustus tot en met december 2012 op grond van vooringenomenheid en adviseert het bezwaar op dit punt gegrond te verklaren.

Toeslagrente

Belanghebbende stelt dat de bedragen onder component d (in rekening gebrachte toeslagrente) voor alle toeslagjaren afwijken van de bedragen onder component i (door belanghebbende betaalde rente en kosten). UHT heeft in de bijlage compensatieberekening toegelicht welke bedragen als toeslagrente zijn berekend onder component d en welke kosten en rente in rekening zijn gebracht bij de terugvordering van de KOT, met verwijzingen naar relevante producties. UHT heeft daarbij opgemerkt dat component i over toeslagjaar 2009 onjuist is vastgesteld, maar dat dit verrekend zal worden met de rentevergoeding over gemiste KOT over dat toeslagjaar. Dit wordt hieronder bij de relevante component verder uitgewerkt. Naar het oordeel van de Commissie zijn deze componenten voldoende toegelicht door UHT. De Commissie adviseert het bezwaar op dit punt ongegrond te verklaren.

Compensatieberekening

Belanghebbende stelt dat zij niet kan controleren of de juiste aanvangsdatum is gehanteerd voor de berekening van de vergoeding voor immateriële schade en rentevergoeding over gemiste KOT en dat deze componenten dienen te worden aangepast. Als gevolg hiervan stelt belanghebbende dat de aanvullende vergoeding van 1% van het subtotaal ook aangepast dient te worden. UHT heeft de gehele compensatieberekening gecontroleerd. De componenten zullen hieronder apart behandeld worden.

Hoogte van de KOT voor het onderzoek (component a)

Over de periode januari tot en met juli 2012, toeslagjaar 2013 en de periode januari tot en met mei 2018 heeft UHT de hoogte van de KOT voor het onderzoek onjuist, maar in het voordeel van belanghebbende berekend. UHT is voornemens de berekening van deze component in stand te laten. De Commissie onderschrijft het standpunt van UHT en adviseert de berekening van component a over de periode januari tot en met juli 2012, toeslagjaar 2013 en de periode januari tot en met mei 2018 in stand te laten.

Toeslag die u niet heeft gekregen of moest terugbetalen en toeslag die belanghebbende niet heeft gekregen of moest terugbetalen inclusief toeslagrente (component c en e)

Over toeslagjaar 2013 en de periode januari tot en met mei 2018 heeft UHT component c onjuist, maar in het voordeel van belanghebbende berekend. Dit komt doordat component a onjuist is berekend zoals hierboven omschreven. Hetzelfde geldt voor component e, de toeslag die belanghebbende niet heeft gekregen of moest terugbetalen inclusief toeslagrente. UHT is voornemens de berekening van deze componenten in stand te laten. De Commissie onderschrijft het standpunt van UHT en adviseert de berekening van component c en component e over toeslagjaar 2013 en de periode januari tot en met mei 2018 in stand te laten.

Verschil met de laatst vastgestelde beschikking KOT inclusief toeslagrente (component f)

Over de periode januari tot en met mei 2018 heeft UHT component f, het verschil met de laatst vastgestelde beschikking KOT inclusief toeslagrente, onjuist berekend. In de compensatieberekening is uitgegaan van een bedrag van € 2.094, terwijl dit volgens UHT € 0 moet zijn. Omdat dit bedrag wordt afgetrokken van het compensatiebedrag in de berekening, is de onjuiste berekening in het nadeel van belanghebbende. De Commissie adviseert UHT om de berekening van component f over de periode januari tot en met mei 2018 aan te passen, zoals voorgesteld in de bijlage compensatieberekening, bij het nemen van een beslissing op bezwaar.

Vergoeding voor materiële schade (component h)

Volgens UHT is over toeslagjaar 2013 en de maanden januari tot en met mei 2018 een te hoge vergoeding voor materiële schade toegekend. Dit is in het voordeel van belanghebbende en UHT is voornemens deze component ongewijzigd te laten. De Commissie onderschrijft het standpunt van UHT en adviseert de berekening van component h over toeslagjaar 2013 en de maanden januari tot en met mei 2018 ongewijzigd te laten.

Invorderingskosten en -rente die u heeft betaald (component i)

Over de maanden januari tot en met oktober 2009 is een te laag bedrag aan invorderingskosten en -rente berekend. Deze component is op € 1.143 vastgesteld, terwijl het zou moeten gaan om een bedrag van € 1.161. Het verschil in het nadeel van belanghebbende bedraagt € 18. UHT is voornemens dit voordeel te verrekenen met de onjuiste, maar in het voordeel van belanghebbende uitgevallen, berekening van de rentevergoeding over gemiste KOT over dezelfde periode. Bij die component is het verschil in voordeel van belanghebbende € 32. De Commissie komt tot de conclusie dat de invorderingskosten en -rente die belanghebbende over de periode januari tot en met oktober 2009 verschuldigd werd te laag zijn vastgesteld en adviseert dit te verrekenen met de rentevergoeding over gemiste KOT over dezelfde periode.

Vergoeding voor immateriële schade (component n)

Belanghebbende stelt dat zij de aanvangsdatum voor de berekening van de vergoeding voor immateriële schade niet kan controleren. UHT heeft de berekening van deze component gecontroleerd. Volgens UHT is 24 december 2010 als correcte startdatum gehanteerd. Dit is de datum van de eerste stopbrief en het eerste moment dat belanghebbende is geconfronteerd met het onjuiste handelen van B/T. Als einddatum is de datum van de definitieve compensatiebeschikking, 15 september 2023, gehanteerd. Ook deze datum is juist.

De Commissie onderschrijft het standpunt dat de juiste start- en einddata zijn gehanteerd bij het vaststellen van de vergoeding voor immateriële schade. De Commissie adviseert UHT, nu component f over de periode januari tot en met mei 2018 aangepast dient te worden en compensatie over de gehele toeslagjaren 2009 en 2012 dient te worden toegekend, om de einddatum voor de vergoeding voor immateriële schade vast te stellen op de dagtekening van de beslissing op bezwaar en het bezwaar op dit punt gegrond te verklaren.

Rentevergoeding over gemiste KOT (component o)
Belanghebbende stelt dat zij de aanvangsdatum voor de berekening van de rentevergoeding over gemiste KOT niet kan controleren. UHT heeft de berekening van deze component gecontroleerd. Zij komt tot de conclusie dat voor alle gecompenseerde toeslagjaren en periodes de juiste startdatum, maar een onjuiste einddatum is gebruikt. Deze einddatum is in het voordeel van belanghebbende en UHT is voornemens de berekening van de rentevergoeding over gemiste KOT in stand te laten. Nu de Commissie adviseert tot toekenning van compensatie over de gehele toeslagjaren 2009 en 2012 en de grondslag van compensatie wijzigt, adviseert de Commissie om de einddatum voor de berekening van de rentevergoeding vast te stellen op de dagtekening van de beslissing op bezwaar, met dien verstande dat de rentevergoeding over gemiste KOT over de periode januari tot en met oktober 2009 wordt verrekend met component i zoals hierboven omschreven.

Aanvullende vergoeding van 1% van het subtotaal (component p)

Belanghebbende stelt dat de aanvullende vergoeding van 1% van het subtotaal dient te worden aangepast, omdat de vergoeding voor immateriële schade ook moet worden aangepast. Nu component f dient te worden aangepast en het bezwaar met betrekking tot de vergoeding voor immateriële schade en de toeslagjaren 2009 en 2012 gegrond wordt geacht, adviseert de Commissie UHT om de aanvullende vergoeding van 1% van aan te passen bij het nemen van een beslissing op bezwaar.

Proceskostenvergoeding

Nu het bezwaar naar het oordeel van de Commissie deels gegrond is en het bestreden besluit dient te worden herroepen, adviseert de Commissie om het verzoek om een proceskostenvergoeding in de bezwaarprocedure met betrekking tot de beschikking met kenmerk UHT-DCH toe te wijzen.

Conclusie

Samengevat adviseert de Commissie om:

• het bezwaar gegrond te verklaren in die zin dat:
  • compensatie wordt toegekend over de maanden november en december 2009 en de maanden augustus tot en met december 2012;
  • de hoogte van component f over de maanden januari tot en met mei 2018 wordt aangepast naar € 0;
  • de einddatum voor de berekening van de rentevergoeding over gemiste KOT over de toeslagjaren 2009 en 2012 wordt vastgesteld op de dagtekening van de beslissing op bezwaar;
  • de einddatum voor de vergoeding voor immateriële schade wordt vastgesteld op de dagtekening van de beslissing op bezwaar;
• een proceskostenvergoeding toe te kennen.
• de overige bezwaren ongegrond te verklaren.