BAC 2021-01425

Publicatiedatum 24-11-2025

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

Het door gemachtigde namens belanghebbende ingediende
bezwaarschrift is gericht tegen de door UHT genomen definitieve beschikkingen
compensatie kinderopvangtoeslag (hierna: KOT) met kenmerken UHT-DC-I A en UHTDH5 A (hierna ook te noemen: de bestreden beschikkingen).

Aan belanghebbende is met toepassing van de Compensatieregeling CAF 11 en
vergelijkbare (CAF-)zaken van 28 augustus 2020 (Stcrt. 2020, nr. 45904) geen
compensatie toegekend voor de jaren 2006 tot en met 2009.
Op 5 november 2022 is de Wet van 2 november 2022 houdende regels ten behoeve van de hersteloperatie toeslagen (Wet hersteloperatie toeslagen, hierna: Wht) in werking getreden. Gelet op de artikelen 8.6 en 9.2 Wht moeten de bestreden beschikkingen geacht worden te zijn genomen op grond van artikel 2.1 en verder van de Wht.

Procesverloop

Belanghebbende heeft op 19 december 2019 verzocht om een herbeoordeling van
de KOT over het jaar 2009. Na overleg met de persoonlijk zaakbehandelaar is het
herbeoordelingsverzoek uitgebreid naar de jaren 2006 tot en met 2009.

De Commissie van Wijzen (hierna: CvW) heeft haar beoordeling van het verzoek
van belanghebbende op 9 december 2020 en 10 februari 2021 aan UHT
toegestuurd. De CvW heeft in haar advies geoordeeld dat de Belastingdienst/ Toeslagen (hierna: B/T) zich voor de jaren 2006 tot en met 2009 terecht op het standpunt heeft gesteld dat de regelingen betreffende de 2 institutionele vooringenomenheid of bijzondere omstandigheden niet van toepassing zijn.

UHT heeft bij de bestreden beschikkingen van 2 juli 2021 en 8 september 2021
aan belanghebbende meegedeeld dat zij geen recht heeft op compensatie voor de
jaren 2006 tot en met 2009.

Gemachtigde heeft bij brieven van 30 juli 2021 en 20 oktober 2021 tegen deze
beschikkingen een bezwaarschrift ingediend. Gemachtigde heeft bij brief van 3
december 2021 het bezwaarschrift aangevuld.

UHT heeft op 14 juni 2024 bij beschouwing schriftelijk gereageerd op het
bezwaarschrift.

Gemachtigde heeft op 11 april 2025 aanvullende gronden van het bezwaar
ingediend.

Op 14 april 2025 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Van de hoorzitting is een
verslag gemaakt, dat achter dit advies is gehecht.

UHT heeft, daartoe door de Commissie ter zitting verzocht, op 7 mei 2025 een
nadere schriftelijke beschouwing ingediend. Gemachtigde heeft daarop, ondanks
daartoe geboden gelegenheid, niet gereageerd.

Dit advies wordt uitgebracht door voorzitter en leden van de Commissie.

Ontvankelijkheid en algemene opmerkingen

Niet in geschil is dat het bezwaarschrift ontvankelijk is.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

De Commissie ziet zich gesteld voor de vraag of UHT terecht en op goede gronden is gekomen tot haar beslissing om het verzoek van belanghebbende om compensatie of tegemoetkoming af te wijzen.

Volledigheid dossier, zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel
Belanghebbende betoogt dat de bestreden beschikkingen onvoldoende zijn gemotiveerd en onvoldoende zorgvuldig tot stand zijn gekomen. Voor zover sprake is van onzorgvuldige voorbereiding of gebreken in de motivering van de bestreden beschikkingen, kunnen die gebreken naar het oordeel van de Commissie in de beslissing op bezwaar door UHT worden hersteld aan de hand van wat daarover in haar beschouwing is opgemerkt. De Commissie heeft verder geen aanknopingspunten gevonden om aan te nemen dat hier niet is voldaan aan de in artikel 7:4 lid 2 Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde verplichting om alle op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage te leggen.

Herbeoordeling toeslagjaar 2005
Belanghebbende stelt dat onduidelijk is waarom het toeslagjaar 2005 niet is opgenomen in de herbeoordeling. In haar ogen had dit moeten gebeuren, omdat haar kinderen vanaf 2005 naar de kinderopvang gingen.
Uitgangspunt is dat een verzoek om herbeoordeling als hier aan de orde betrekking heeft op alle jaren vóór 2020 waarin degene die om compensatie verzoekt, KOT heeft aangevraagd, althans waarin B/T een beschikking daarover heeft gegeven, tenzij de aanvrager het verzoek om KOT op enig later moment heeft beperkt. Of dat laatste aannemelijk is, moet blijken uit alle omstandigheden van het geval, in samenhang 3 beoordeeld, zoals de aanwezigheid van telefoonnotities, vastgelegde gesprekken en andere schriftelijke stukken.

De Commissie is het eens met belanghebbende dat het jaar 2005 in de herbeoordeling had moeten worden betrokken. Uit het dossier blijkt niet dat belanghebbende de aanvraag om compensatie heeft beperkt tot de jaren 2006 tot en met 2009. De Commissie wijst op de voorlopige zienswijze en op het Informatie- en beoordelingsformulier, waaruit volgt dat er vanaf 2005 gebruik is gemaakt van kinderopvang. UHT heeft inmiddels een verzoek ingediend om het jaar 2005 eveneens te (her)beoordelen.

Gelet op het verbod van getrapte besluitvorming in bezwaar zal de Commissie UHT
adviseren de herbeoordeling van het jaar 2005 in de beschikking op bezwaar neer te leggen. Als deze herbeoordeling ertoe leidt dat belanghebbende als gedupeerde wordt aangemerkt, gaat de Commissie ervan uit dat UHT hierin aanleiding ziet het bestreden besluit te herroepen en een proceskostenvergoeding toe te kennen.

Omdat de Commissie deze bezwaarprocedure niet aanhoudt geeft zij UHT in overweging belanghebbende door middel van een schriftelijke vooraankondiging, voorafgaande aan het besluit op bezwaar, over de uitkomst van de herbeoordeling te informeren en daarop een reactie van belanghebbende te vragen.

Beoordeling compensatieverzoek toeslagjaren 2006 tot en met 2008
Belanghebbende verzoekt om compensatie voor de KOT over de toeslagjaren 2006 tot en met 2008. Zij stelt dat zij in die jaren, gelet op haar werkelijke inkomen, recht had op een hogere toeslag dan zij heeft ontvangen, en dat de terug-vorderingen die hebben plaatsgevonden onterecht waren.
Volgens belanghebbende is bij de vaststelling van het toetsingsinkomen uitgegaan van onjuiste gegevens, waardoor het inkomen te hoog is vastgesteld. Zij stelt dat zich een situatie voordoet waarin het toeslagenstelsel te hard heeft uitgepakt. UHT stelt dat de terugvorderingen het gevolg zijn van reguliere bijstellingen op basis van inkomensgegevens uit de basisregistraties en dat er geen institutionele vooringenomenheid of hardheid is geweest.

Uitgangspunt van het systeem
De Commissie overweegt dat bij de beoordeling van het recht op KOT B/T in beginsel mag uitgaan van de gegevens zoals opgenomen in de basisregistratie inkomen (BRI). Deze gegevens zijn ontleend aan de aangifte inkomstenbelasting of het jaarloon en vormen de basis voor de bepaling van het toetsingsinkomen. Binnen het wettelijke systeem van de toeslagen is het gebruik van voorschotten gebruikelijk, waarbij achteraf een herberekening plaatsvindt op basis van definitieve gegevens. Het feit dat een voorschot wordt aangepast of teruggevorderd, wijst op zichzelf niet op institutionele vooringenomenheid of een te harde behandeling.

In deze zaak is gebleken dat het recht op toeslag in de jaren 2006 tot en met 2008 is herzien op basis van reguliere bijstellingen van het toetsingsinkomen. Er zijn geen aanwijzingen dat daarbij een onjuiste toepassing is gegeven aan de wettelijke regels of dat B/T institutioneel vooringenomen heeft gehandeld. Dergelijke bijstellingen geven in beginsel ook geen aanspraak op een zogenoemde hardheidstegemoetkoming. Evenmin is een onterechte kwalificatie opzet/grove schuld vastgesteld.

Bijzondere omstandigheden: beoordeling in het licht van artikel 9.1 Wht
De Commissie heeft zich vervolgens gebogen over de vraag of er in dit geval bijzondere omstandigheden zijn waardoor de toepassing van de wet heeft geleid tot een onbillijke uitkomst van overwegende aard.

Op grond van artikel 9.1, lid 1, van de Wht kan UHT bij een besluit over toekenning van compensatie, een tegemoetkoming of vergoeding, kwijtschelding van bestuursrechtelijke schulden of betaling van bestuursrechtelijke en privaat-rechtelijke schulden afwijken van artikel 2.1 van de Wht, voor zover toepassing van dat artikel gelet op het doel of de strekking ervan zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat deze hardheidsclausule is bedoeld voor situaties waarin niet is voorzien en waarin toepassing van de wet tot een zeer onbillijke uitkomst leidt. Een belangrijke voorwaarde is dat vasthouden aan artikel 2.1 Wht voor degene die heeft verzocht om toekenning van een van de genoemde herstelregelingen, een onbillijkheid van overwegende aard oplevert.

De Commissie meent dat zo’n bijzondere situatie zich in dit geval voordoet en dat
belanghebbende door de gestelde gang van zaken in de betrokken jaren gedupeerd is door onverkorte toepassing van artikel 2.1 van de Wht.
De Commissie weegt in haar oordeel het volgende mee.

Belanghebbende heeft tijdens de zitting toegelicht dat haar partner in de betrokken jaren zowel een arbeidsongeschiktheidsuitkering als inkomsten uit arbeid ontving. Volgens belanghebbende zijn inkomensgegevens niet correct of onvolledig doorgegeven aan B/T, mede door fouten van het UWV, waardoor belanghebbende op papier als het ware een “dubbel inkomen” had. Hierdoor is het toetsingsinkomen te hoog vastgesteld. Dit heeft geleid tot terugvorderingen van onder meer € 5.412 in 2006 en € 768 in 2007. In het jaar 2008 is er geen bedrag teruggevorderd.

Belanghebbende heeft verklaard meerdere keren actie te hebben ondernomen om de vermeende onjuistheid van de gegevens aan te kaarten. Haar boekhouder heeft
schriftelijk bevestigd dat het inkomen stelselmatig te hoog is vastgesteld. Daarnaast is belanghebbende betrokken geweest bij een toezichtproject met nummer 1043. Hoewel dit project geen directe relatie had met de kinderopvang-toeslag, acht de Commissie het aannemelijk dat dit wijst op fouten of bijzonderheden in de gegevensverwerking bij de Belastingdienst. Belanghebbende verklaarde in dat kader bovendien dat zij door de Belastingdienst is uitgevraagd over haar aangifte, en dat een hypotheekaanvraag zonder duidelijke reden is geweigerd. Belanghebbende vertelde dat zij is geconfronteerd met
terugvorderingen en verrekeningen, waardoor zij in de financiële problemen is geraakt. Dit alles draagt bij aan het beeld dat zij in de betreffende jaren door het systeem in ernstige mate is belast. De Commissie is van oordeel dat UHT de verklaringen van belanghebbende en de stelling dat de inkomensgegevens onjuist waren, onvoldoende heeft weersproken.

De Commissie concludeert dat de wettelijke bepalingen in formele zin juist zijn
toegepast, maar dat de concrete uitwerking voor belanghebbende in dit geval heeft geleid tot een onbillijkheid van overwegende aard. De Commissie houdt bij haar beoordeling allereerst rekening met haar opvatting dat de uitleg (‘het verhaal’) van belanghebbende over een verkeerde vaststelling van het inkomen, aannemelijk is. Anders gezegd: het kan heel goed zo zijn gegaan als zij heeft verklaard. UHT heeft van haar kant de juistheid van deze uitleg niet werkelijk weersproken. Van belang is verder dat belanghebbende aantoonbaar heeft geprobeerd fouten te herstellen, dat onderliggende gegevens met betrekking tot het toetsingsinkomen in het dossier onvolledig zijn, en dat dit alles heeft geleid tot verstrekkende financiële en administratieve gevolgen, terwijl het reguliere systeem geen adequate correctie bood.

De Commissie adviseert daarom om op grond van artikel 9.1 Wht af te wijken van artikel 2.1 Wht en belanghebbende tegemoet te komen voor de jaren 2006 en 2007. Voor het jaar 2008 komt belanghebbende op grond van de Wht niet in aanmerking voor een herstelregeling.

Stopzetting KOT per 1 januari 2009
Belanghebbende stelt dat beide kinderen van januari tot en met mei 2009 gebruik
hebben gemaakt van de tussentijdse en naschoolse opvang.

De Commissie stelt voorop dat de Wht niet de mogelijkheid biedt voor herziening van onherroepelijke vaststellingsbeschikkingen van de KOT. De regeling heeft niet tot doel alsnog (een hoger bedrag aan) KOT uit te keren, maar richt zich op de compensatie van ten onrechte teruggevorderde of niet toegekende KOT.
Voor zover het bezwaar van belanghebbende zich richt op (de aantasting van) onherroepelijke vaststellingsbeschikkingen, gaat de Commissie hieraan dan ook voorbij.

Op basis van de beschikbare gegevens en het relaas van belanghebbende acht de
Commissie aannemelijk dat belanghebbende op 19 november 2008 de KOT heeft
stopgezet met ingang van 1 januari 2009. UHT heeft een zogenoemd XML-bestand
overgelegd waaruit kan worden afgeleid dat belanghebbende die wijziging heeft
doorgegeven. Dit is af te leiden uit het doorgegeven BSN-nummer en de aanduiding ‘J’ (ja). Belanghebbende heeft nadien ook geen nieuwe aanvraag voor KOT gedaan. Naar aanleiding van de wijziging is de KOT opnieuw berekend en op 10 december 2008 op nihil gesteld. Op 24 december 2008 is vervolgens een nieuwe voorschotbeschikking afgegeven, waarin de wijziging is bevestigd, met als ingangsdatum 1 januari 2009. Door een samenloop van de automatische continuering en de stopzetting heeft op 9 december 2008 nog een eenmalige uitbetaling plaatsgevonden. De Commissie concludeert uit dit alles dat belanghebbende voor het jaar 2009 geen KOT heeft aangevraagd.

Ingevolge artikel 2.1, lid 1, Wht wordt compensatie toegekend aan de aanvrager van KOT. Belanghebbende voldoet niet aan dit vereiste, waardoor zij niet in aanmerking komt voor compensatie op grond van de herstelmaatregel.
In uitzonderlijke gevallen kan recht op compensatie wegens vooringenomen handelen bestaan in een jaar waarin geen KOT is aangevraagd, automatisch gecontinueerd of toegekend. Dit kan het geval zijn als er causaal verband is tussen de stopzetting van de KOT door B/T als gevolg van een vooringenomen behandeling en het ontbreken van een aanvraag KOT in de daaropvolgende periode. De Commissie stelt vast dat zo’n stopzetting van de KOT door
B/T hier echter niet aan de orde is. De Commissie adviseert UHT het bezwaar van
belanghebbende op dit punt ongegrond te verklaren.

Weigeren betalingsregeling, hardheid en beslagvrije voet
Belanghebbende stelt zij een persoonlijke betalingsregeling heeft aangevraagd die door B/T is afgewezen, dan wel niet is toegekend. Daarnaast stelt zij dat B/T in de betrokken toeslagjaren geen rekening heeft gehouden met de beslagvrije voet.
Zij betoogt dat zij op grond van hardheid in aanmerking komt voor compensatie. De Commissie begrijpt de stellingname van belanghebbende aldus dat bij een eventuele verrekening geen rekening met de beslagvrije voet is gehouden.

De Commissie heeft geen aanknopingspunten gevonden die erop duiden dat aan
belanghebbende een betalingsregeling is geweigerd. Uit de LIC-overzichten volgt dat er voor verschillende jaren verschillende termijnbetalingen zijn gedaan, hetgeen wijst op een door B/T geaccepteerde betalingsregeling. Ook is er geen O/GS-kwalificatie vastgesteld. De Commissie overweegt dat het verrekenen van terechte terugvorderingen geen compensatie op grond van hardheid oplevert.
Uit de wetsgeschiedenis van de Wht en de systematiek van de compensatieregeling kan niet worden afgeleid dat de wetgever met de hardheidsregeling dergelijke gevallen voor ogen heeft gehad. Bij de bepaling van de hoogte van de compensatie in de artikelen 2.2 en 2.3 Wht wordt aangesloten bij het bedrag van de weigering, terugvordering of stopzetting van KOT die een direct gevolg is van onder andere hardheid. De verrekening van een op zichzelf terechte terugvordering of stopzetting valt daar niet onder. De Commissie adviseert UHT om dit onderdeel van het bezwaar ongegrond te verklaren.

Proceskostenvergoeding
Nu de bestreden beschikkingen naar het oordeel van de Commissie dienen te worden herroepen, adviseert de Commissie tot toewijzing van het verzoek om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in deze bezwaarprocedure. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft belanghebbende recht op een forfaitaire vergoeding op basis van twee procespunten (bezwaarschrift en verschijnen hoorzitting) met een wegingsfactor 2. Net als in eerdere zaken adviseert de Commissie daarbij de hoogste vergoeding per procespunt toe te kennen.

Conclusie

Samengevat adviseert de Commissie om het bezwaar gegrond te verklaren en om:
- de bestreden beschikkingen te herroepen;
- alsnog compensatie over de jaren 2006 en 2007 toe te kennen;
- een vergoeding van de proceskosten voor de onderhavige bezwaarprocedure toe
te kennen van twee procespunten met wegingsfactor twee voor het hoogste tarief.