BAC 2020-00032

Publicatiedatum 14-08-2025

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

Het door gemachtigde gemachtigde ingediende bezwaarschrift, namens belanghebbende, is gericht tegen de door Belastingdienst/Toeslagen (hierna: de dienst) genomen beschikking definitieve compensatie CAF 11 van 26 maart 2020. De compensatie is aan belanghebbende toegekend omdat hij deel heeft uitgemaakt van het CAF 11 onderzoek. Met toepassing van de Compensatieregeling CAF 11 van 6 december 2019 (hierna: Compensatieregeling) is aan hem een bedrag van € 9.951,- toegekend.

Procesverloop

Vooraankondiging
Bij brief van 17 december 2019 heeft de dienst belanghebbende een vooraankondiging van de voorlopige compensatieberekening toegezonden. Hierbij is een bedrag toegekend van € 4.792.

Reactie op voornemen
Bij brief van 6 januari 2020 is door gemachtigde gereageerd op het voornemen waarin
namens belanghebbende o.a. bezwaar is gemaakt tegen de hoogte van de
schadevergoeding.

Bestreden besluit
Bij (het bestreden) besluit van 26 maart 2020 heeft de dienst belanghebbende een
compensatie toegekend van € 9.951,-.

Bezwaar
Gemachtigde heeft namens belanghebbende pro-forma bezwaar ingediend op 6 mei
2020 en dit aangevuld met gronden bij brief van 21 september 2020, door de dienst
ontvangen op 25 september 2020.

Aanvullende compensatie
Bij besluit van 1 februari 2021 is de compensatie met een bedrag van € 20.049,-
aangevuld tot € 30.000,- op grond van het Besluit forfaitair bedrag en verruiming compensatieregeling (hierna: Catshuisregeling). Gemachtigde heeft bij brief van 10
maart 2021, door de dienst ontvangen op 16 maart 2021, pro-forma bezwaar ingediend tegen dit besluit.

Voorafgaande feiten
Tegen de nihilstelling van de kinderopvangtoeslag over de jaren 2013 en 2014, heeft
belanghebbende bezwaar en beroep ingediend. De rechtbank Rotterdam heeft bij
uitspraak van 31 maart 2016 het beroep gegrond verklaard.

Uit het dossier blijkt dat door andere gemachtigde destijds diverse
proceshandelingen zijn verricht.

Commissie Werkelijke Schade
Het bezwaarschrift bevat tevens een verzoek om vergoeding van de werkelijke schade.
Het verzoek is door de Bezwaarschriftenadviescommissie (hierna: de Commissie)
doorgezonden naar de Commissie Werkelijke Schade en is door haar in behandeling
genomen.

Verweer
De dienst heeft bij brief van 28 juni 2021 een schriftelijke reactie ingediend op het
bezwaar tegen de beschikking van 26 maart 2020.

Zittingsaantekeningen
Bij e-mailbericht van 31 augustus 2021 heeft gemachtigde zittingsaantekeningen
ingediend.

Hoorzitting
Op 1 september 2021 heeft de hoorzitting inzake het bezwaarschrift plaatsgevonden.
Belanghebbende heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Nagezonden producties
Ten bewijze dat door een eerdere gemachtigde namens belanghebbende een verzoek tot herziening van de kinderopvangtoeslag over 2014 is ingediend, heeft gemachtigde bij emailbericht van 9 september 2021 een e-mail doorgestuurd d.d. 26 juni 2021 van
persoonlijk zaakbehandelaar (hierna pzb'er) aan gemachtigde. De pzb’er verzoekt daarin namens de dienst genoemd herzieningsverzoek in te trekken. Gemachtigde heeft aangegeven niet over een kopie van het herzieningsverzoek te
beschikken.

In reactie op het bericht van gemachtigde heeft de dienst, eveneens op 9 september
2021, bij e-mailbericht een kopie van het herzieningsverzoek toegestuurd dat op 29
augustus 2019 door gemachtigde per fax in kopie is ingediend bij Belastingdienst Toeslagen Utrecht.

Verlenging beslissingstermijn
De termijn voor de beslissing op bezwaar is, met instemming van de gemachtigde, door de dienst verlengd tot 1 oktober 2021.

Ontvankelijkheid en algemene opmerkingen

Het bezwaar is tijdig ingediend en voldoet ook overigens aan de in de Awb gestelde eisen voor ontvankelijkheid. De dienst heeft eveneens aangegeven dat het bezwaar
ontvankelijk is.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

Samenloop beschikkingen van 26 maart 2020 en 2 februari 2021
Het kabinet omschrijft de Catshuisregeling – in de toelichting - als een aanvullende
maatregel. De Commissie meent dat er daarom voldoende aanleiding is om de aanvulling van de compensatie op grond van de Catshuisregeling te beschouwen als een nader besluit in de zin van artikel 6:19 Awb.

De Commissie wijst erop dat de feitelijke grondslag, evenals de bevoegdheidsgrondslag (artikel 49b Awir) dezelfde zijn als die van het primaire besluit. Voorts heeft, vanuit het oogpunt van rechtsbescherming, deze benadering van belanghebbende de voorkeur en is zij in lijn met het karakter van en de samenhang tussen deze regelingen. Deze lezing van de Commissie is door de dienst onderschreven in meerdere beslissingen op bezwaar onder andere in de beslissing op bezwaar in de zaak waarin de Commissie heeft geadviseerd onder nr. BAC 2020-029.

Ontbreken van het dossier
Het volledige dossier is niet alleen van belang voor het verloop van deze procedure, maar ook voor verder procedures die door belanghebbende gevoerd gaan worden.
De Commissie beveelt de dienst, met klem, aan op korte termijn met gemachtigde te
overleggen over aanvulling van het dossier met eventuele nog ontbrekende onderdelen. Dit kan met name voor de procedure bij de Commissie Werkelijke Schade van belang zijn.

Exceptieve toetsing Compensatieregeling
De Commissie is van mening dat de Compensatieregeling, waarbij gekozen is voor de
toekenning van forfaitaire bedragen, niet evident onrechtmatig of onevenredig is.
De Compensatieregeling kent forfaitaire elementen voor materiële schade, te weten 25% van het compensatiebedrag en immateriële schade, waarvoor een standaardbedrag van € 500,- per 6 maanden geldt. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om de werkelijke schade vergoed te krijgen. De Compensatieregeling biedt naar de mening van de Commissie in principe voldoende basis voor het beoordelen en toekennen van de compensatie, zeker nu voor de beoordeling van mogelijke uitzonderingen een maatwerkregeling is getroffen door middel van het inwinnen van het advies van de Commissie Werkelijke Schade.

Exceptieve toetsing Catshuisregeling
In eerdere adviezen heeft de Commissie het standpunt ingenomen dat de aanpak die aan de Catshuisregeling ten grondslag ligt, in brede zin te billijken is (zie BAC 2020-015). Daarbij heeft de Commissie, kort samengevat, in aanmerking genomen dat het
evenredigheidsbeginsel, in samenhang met het gelijkheidsbeginsel, weliswaar een grote werking, maar geen absolute werking heeft. Het beginsel is afgewogen tegen het belang om een zo groot mogelijk aantal gedupeerden van het CAF-beleid snel een (begin van) compensatie te bieden.

Het samenstel van compensatieregelingen waar de Catshuisregeling onderdeel van is,
leidt naar het oordeel van de commissie niet zonder meer tot een onaanvaardbare of
overwegend onevenwichtige uitkomst.

Het belang om een zo groot mogelijk aantal gedupeerden van het CAF-beleid snel een
(begin van) compensatie te bieden is een begrijpelijke keuze van het kabinet. Zeker
gezien het feit dat een specifieke compensatie voor de belanghebbende, met de daaraan verbonden erkenning van de individuele situatie van de ouder, mogelijk blijft door middel van de stap naar de Commissie Werkelijke Schade.

In wat gemachtigde in deze zaak aanvoert, ziet de Commissie geen aanleiding om te
komen tot een ander advies aan de dienst op dit punt.

Compensatie voor proceskosten
De Commissie heeft met instemming kennisgenomen van het voornemen van de dienst om in de beslissing op bezwaar de vergoeding voor juridische bijstand te herzien en te berekenen op grond van het per 1 juli 2021 geldende hoogste tarief van € 748,- per punt, zoals eerder is geadviseerd door de commissie in onder andere BAC 2020-029.

Bij besluit van 29 november 2014 heeft de dienst de kinderopvangtoeslag over de jaren 2013 en 2014 van belanghebbende stopgezet en het voorschot kinderopvangtoeslag over die jaren teruggevorderd. Bij brief van 2 december 2014 heeft belanghebbende tegen dit besluit bezwaar ingediend. Bij besluit van 8 mei 2015 heeft de dienst het bezwaar van belanghebbende ongegrond verklaard. Tegen de beslissing op bezwaar heeft belanghebbende beroep ingesteld bij de rechtbank Rotterdam. Daarbij heeft hij kosten gemaakt voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Belanghebbende heeft bij de rechtbank één beroep ingesteld tegen één besluit. Dat het bestreden besluit betrekking had op twee berekeningsjaren, maakt dat niet anders.

Onderdeel 3.1.5. van de Compensatieregeling bepaalt dat bij de vaststelling van de
forfaitaire proceskostenvergoeding op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Besluit proceskosten) wordt aangenomen dat er geen sprake is van samenhangende zaken. Artikel 3 lid 2 Besluit proceskosten bepaalt dat samenhangende zaken zijn: door een of meer belanghebbenden gemaakte bezwaren of ingestelde beroepen, die door het bestuursorgaan of de bestuursrechter gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld (…). Het artikel biedt naar het oordeel van de Commissie geen ruimte om de beroepsprocedure van belanghebbende aan te merken als ‘samenhangende zaken’. Reeds uit de tekst van het artikel en uit de term ‘samenhangende zaken’ volgt immers dat het artikel ziet op twee of meer ingestelde bezwaren of beroepen. Die lezing van het artikel vindt steun in de wetsgeschiedenis en in de jurisprudentie.

Tot stopzetting van de kinderopvangtoeslag over twee of meer berekeningsjaren naar
aanleiding van een CAF(-vergelijkbaar) onderzoek, werd door de dienst doorgaans
besloten bij afzonderlijke beschikkingen, zo blijkt de Commissie uit de tientallen dossiers van ouders die deel uitmaakten van een CAF(-vergelijkbaar) onderzoek die zij tot op heden in behandeling heeft genomen. Meer algemeen maakt de Commissie uit een veelheid aan uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op dat tot stopzetting van de kinderopvangtoeslag over de berekeningsjaren 2013 en 2014 door de dienst in de regel bij afzonderlijke beschikkingen werd besloten.

Belanghebbenden die tegen afzonderlijke beschikkingen onderscheiden bezwaar- en
beroepsprocedures hebben gevoerd en daarbij kosten hebben gemaakt voor
beroepsmatig verleende rechtsbijstand, hebben ingevolge onderdeel 3.1.5. van de
Compensatieregeling en het Besluit proceskosten, recht op een proceskostenvergoeding per proceshandeling per bestreden besluit per berekeningsjaar.

De Commissie geeft de dienst in overweging om ‘wegens bijzondere omstandigheden’
(artikel 2 derde lid van het Besluit proceskosten) af te wijken van de forfaitaire regeling. De door de Commissie Donner geconstateerde institutionele vooringenomenheid van de dienst in CAF 11 zaken kan volgens de Commissie als een ‘bijzondere omstandigheid’ worden beschouwd op grond waarvan afwijking van de forfaitaire bedragen mogelijk is (vgl. BAC 2020-014). De Commissie is bovendien van oordeel dat het Besluit proceskosten bestuursprocesrecht niet rechtstreeks van toepassing is (er wordt alleen naar verwezen voor wat betreft de forfaitaire bedragen) en dat de dienst daarom niet gebonden is aan het strikt hanteren van de criteria die in de rechtspraak ter zake zijn ontwikkeld (vgl. BAC 2020-011).

Strikte toepassing van het Besluit proceskosten pakt voor belanghebbende
onrechtvaardig uit en wel op een wijze die zich naar het oordeel van de Commissie niet
verdraagt met doel en strekking van onderdeel 3.1.5. van de Compensatieregeling.
Belanghebbende heeft immers enkel als gevolg van de toevallige omstandigheid dat het besluit waartegen hij beroep heeft aangetekend zag op twee berekeningsjaren,
uiteindelijk recht op een lagere proceskostenvergoeding dan wanneer tot de stopzetting van de kinderopvangtoeslag over die twee jaren in afzonderlijke beschikkingen was besloten en hij daartegen in bezwaar en beroep was gegaan.

Onderdeel 3.1.5. van de Compensatieregeling bepaalt dat bij de vaststelling van de
proceskostenvergoeding op grond van het Besluit proceskosten wordt aangenomen dat er geen sprake is van samenhangende zaken. Daarin ziet de Commissie een aanwijzing dat de staatssecretaris heeft beoogd dat bij de vaststelling van de proceskostenvergoeding de veronderstelling dat het voor de hoeveelheid werk van een rechtsbijstandverlener niet of nauwelijks uitmaakt of hij een procedure over één of meer gelijksoortige zaken voert, buiten beschouwing gelaten dient te worden.

Daar komt bij dat belanghebbende blijkens de in het dossier opgenomen facturen, na
aftrek van het eerder ontvangen bedrag aan proceskostenvergoeding, kosten gemaakt
heeft ten bedrage van € 3.209,19 voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de
beroepsprocedure. Zonder af te doen aan het karakter van de forfaitaire vergoeding,
zijnde een tegemoetkoming in de daadwerkelijke kosten, wijst de Commissie erop dat
een strikte toepassing van de Compensatieregeling en het Besluit proceskosten ertoe
leidt dat belanghebbende een bedrag van € 1.209,19 aan proceskosten (nog) niet
vergoed krijgt. Belanghebbende zou voor die kosten wel reeds volledig zijn
gecompenseerd indien hij twee afzonderlijke bezwaar- en beroepsprocedures had kunnen aanspannen. Hij zou voor wat betreft deze kosten in dat geval ook niet het besluit hoeven af te wachten op het verzoek tot vergoeding van de werkelijke schade.

De Commissie adviseert de dienst op grond van het voorgaande om op grond van
‘bijzondere omstandigheden’ in de zin van artikel 2 derde lid van het Besluit
proceskosten, in de beslissing op bezwaar procespunten toe te kennen als ware
belanghebbende in beroep opgekomen tegen twee afzonderlijke beschikkingen over de berekeningsjaren 2013 en 2014. Dat betekent dat de Commissie de dienst in overweging geeft om bij de berekening van de compensatie voor proceskosten voor de
beroepsprocedure punten toe te kennen aan de volgende verrichte proceshandelingen: het opstellen van twee beroepschriften en het tweemaal verschijnen ter zitting in beroep bij de rechtbank.

De Commissie adviseert de dienst om in de beslissing op bezwaar bij de berekening van de compensatie voor proceskosten ook het herzieningsverzoek kinderopvangtoeslag 2014 te betrekken dat op 29 augustus 2019 door gemachtigde namens belanghebbende bij de dienst is ingediend.

Vergoeding proceskosten in deze bezwaarprocedure
Voor de kosten van de rechtsbijstand in déze bezwaarprocedure adviseert de Commissie dat belanghebbende, nu het bezwaar naar het oordeel van de dienst blijkens de schriftelijke reactie gedeeltelijk gegrond is, recht heeft op een forfaitaire vergoeding op basis van 2 procespunten (met een vergoeding van € 748,- per procespunt) met elk een wegingsfactor 2.

Berekening compensatiebedrag
De berekening van het definitieve compensatiebedrag is onvoldoende inzichtelijk en
gemotiveerd. Na de toelichting van de dienst komt de Commissie tot de conclusie dat de standaardbedragen in de berekeningstabel maar gedeeltelijk te herleiden zijn tot de
bedragen genoemd in de onderliggende stukken dan wel beschikkingen.

Uit productie 32 volgt bijvoorbeeld dat er, door de dienst niet toegelichte, verschillen
bestaan ten nadele van belanghebbende tussen de bij de terugvordering en in de
compensatieberekening gehanteerde bedragen over de berekeningsjaren 2013 en 2014. Ook is niet inzichtelijk of (afdoende) rekening is gehouden met door belanghebbende verrichte betalingen op de vordering over het jaar 2014. De ervaring leert dat terugvorderingen vaak zijn verhoogd met rente ingevolge artikel 27 Awir. Het is echter niet de bedoeling dat deze via een omweg op belanghebbende blijven drukken. Zonder nadere toelichting is voor gemachtigde niet vast te stellen of hiervan sprake is.

De Commissie beveelt de dienst aan om in de beslissing op bezwaar alsnog een
duidelijke toelichting bij de berekeningstabel op te nemen met verwijzing naar
onderliggende beschikkingen. In dat licht onderschrijft de Commissie de toezegging van de dienst om de LIC-overzichten te voegen bij de beslissing op bezwaar.

In rekening gebrachte toeslagrente
De Commissie heeft met instemming kennisgenomen van de toezegging van de dienst
ter zitting dat een bedrag van € 275,- alsnog aan belanghebbende dient te worden
gecompenseerd. Het betreft het verschil tussen het bedrag van de definitieve
terugvorderingsbeschikking kinderopvangtoeslag 2013 (€ 5.616,-) en het
compensatiebedrag onder (a) over het jaar 2013 in de beschikking definitieve
compensatie (€ 5.341,-). Het betreft in rekening gebrachte toeslagrente die niet op
belanghebbende mag blijven drukken.

Gemiste toeslagrente
De Commissie onderschrijft het standpunt van de dienst om bij de beslissing op bezwaar de gemiste toeslagrente over de jaren 2013 en 2014 op grond van onderdeel 3.1.6. van de Compensatieregeling mee te nemen in de berekening van het definitieve
compensatiebedrag. De Commissie adviseert de dienst om de hoogte van dit bedrag in
samenspraak met gemachtigde vast te stellen.

In lijn met artikel 27 Awir wordt de rente enkelvoudig berekend over het tijdvak dat
aanvangt op 1 juli van het jaar volgend op het berekeningsjaar en eindigt op de dag van de dagtekening van de beslissing op bezwaar.

Immateriële schade
De forfaitaire vergoeding voor immateriële schade uit de Compensatieregeling is een
vergoeding voor de veronderstelde stress, ongemak en onzekerheid die de
belanghebbende ervaart omdat het lang duurt voordat de compensatie definitief is
berekend.

De Commissie adviseert de forfaitaire vergoeding voor de immateriële schade van belanghebbende, conform de toezegging van de dienst, te berekenen vanaf 15 juli 2014, zijnde de datum van de melding die geleid heeft tot het eerste neerwaartse
correctiebesluit in het kader van het CAF-onderzoek, tot de datum van de dagtekening
van de beslissing op bezwaar.

Anders dan gemachtigde, is de Commissie van mening dat uit de tekst van de
Compensatieregeling niet volgt dat de vergoeding voor immateriële schade per procedure ofwel per berekeningsjaar moet worden vastgesteld. Gelet op de Compensatieregeling wordt de vergoeding voor immateriële schade niet toegekend per toeslagjaar, maar voor het totale tijdvak waarop de compensatiebeschikking betrekking heeft. Dit betekent dat voor verschillende CAF-onderzoeken ook verschillende vergoedingen voor immateriële schade toegekend behoren te worden (vgl. BAC 2020-026). Het dossier geeft geen aanleiding te veronderstellen dat belanghebbende in het tijdvak waarop de compensatiebeschikking betrekking heeft, deel heeft uitgemaakt van meer dan één CAF-onderzoek.

Extra compensatie
De Commissie deelt het oordeel van de dienst dat de extra compensatie van 1% in de
beslissing op bezwaar moet worden berekend over het als gevolg van aanpassingen in de compensatieberekening gewijzigde subsaldo.

Verzoek herbeoordeling kinderopvangtoeslag 2015 en 2016
De Commissie heeft kennisgenomen van het voornemen van gemachtigde om de dienst te verzoeken het recht op kinderopvangtoeslag over 2015 en 2016 opnieuw te
beoordelen. De Commissie onderschrijft het standpunt van de dienst dat de
berekeningsjaren 2015 en 2016 geen onderdeel uitmaken van de onderhavige
bezwaarprocedure.

Conclusie

Samengevat stelt de Bezwaarschriftenadviescommissie zich op het standpunt dat het
bezwaar ontvankelijk is. De Commissie adviseert de dienst om het compensatiebedrag
bij te stellen en adviseert om:

• bij de berekening van de compensatie voor proceskosten over de betreffende jaren uit te gaan van een bedrag per procespunt van € 748,- en als het gaat om de zwaarte van de zaak een wegingsfactor van 2 te hanteren;
• bij de berekening van de compensatie voor proceskosten uit te gaan van twee
  beroepschriften en tweemaal verschijnen ter zitting in beroep;
• bij de berekening van de compensatie voor proceskosten het herzieningsverzoek van
  de kinderopvangtoeslag over 2014 te betrekken d.d. 29 augustus 2019;
• de rente voor de gemiste kinderopvangtoeslag mee te nemen in de berekening van het definitieve compensatiebedrag onder a;
• de vergoeding voor immateriële schade te berekenen vanaf 15 juli 2014, zijnde de
  datum van de melding die geleid heeft tot het eerste neerwaartse correctiebesluit in het kader van het CAF-onderzoek, tot de datum van de dagtekening van de beslissing op bezwaar;
• in de beslissing op bezwaar alsnog een duidelijke toelichting bij de berekeningstabel op te nemen met verwijzing naar onderliggende beschikkingen;
• in rekening gebrachte toeslagrente ten bedrage van € 275,- te compenseren;
• de berekening van de extra compensatie van 1% aan te passen naar aanleiding van de overige wijzigingen.

Ook adviseert de Commissie om het volledige dossier ter beschikking te stellen met het oog op de procedure bij de procedure bij de Commissie Werkelijke Schade van belang zijn.

De Commissie adviseert daarnaast de proceskosten voor de juridische bijstand voor de
huidige bezwaarprocedure te compenseren, daarvoor een wegingsfactor 2 voor elk van de procespunten toe te kennen en daarbij eveneens een bedrag van € 748,- per
procespunt te hanteren.

Ook adviseert de Commissie om in de beslissing op bezwaar duidelijk te maken aan
belanghebbende dat de beslissing op bezwaar alleen betrekking heeft op de toekenning van de standaardvergoedingen volgens de compensatieregelingen en niet al mede een beslissing op zijn verzoek om vergoeding van werkelijke schade bevat.