BAC 2023-11420

Publicatiedatum 12-06-2025

Advies van de Bezwaarschriftenadviescommissie hersteloperatie toeslagen

Onderwerp van advies

Het door gemachtigde namens belanghebbende ingediende bezwaarschrift is gericht tegen de door UHT genomen definitieve beschikking herbeoordeling kinderopvangtoeslag (hierna: KOT).

Aan belanghebbende is met toepassing van de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna:
Wht) compensatie toegekend voor een bedrag van € 30.000 voor de toeslagjaren 2014
en 2015. Voor toeslagjaar 2013 wordt geen compensatie toegekend.

Procesverloop

• Belanghebbende heeft op 21 december 2020 verzocht om een herbeoordeling van
  de KOT voor de toeslagjaren 2013 en 2014. De persoonlijk zaaks-behandelaar
  heeft in overleg met belanghebbende ook toeslagjaar 2015 in de herbeoordeling
  betrokken.
• De Commissie van Wijzen (hierna: CvW) heeft haar beoordeling van het verzoek
  van belanghebbende op 23 augustus 2022 aan UHT toegestuurd. De CvW heeft
  geadviseerd dat over toeslagjaar 2013 geen sprake geweest is van institutionele
  vooringenomenheid of bijzondere omstandigheden. De compensatieregeling is
  voor de toeslagjaren 2014 en 2015 wel van toepassing.
• In de brief van 7 november 2022 heeft UHT aan belanghebbende medegedeeld
  dat het voorlopige compensatiebedrag is vastgesteld op € 14.637. Omdat dit bedrag lager uitvalt dan € 30.000 heeft belanghebbende recht op compensatie ter grootte van € 30.000.
• UHT heeft met de bestreden beschikking van 29 december 2022 met kenmerk UHT-DCH aan belanghebbende meegedeeld dat over de toeslagjaren 2014 en 2015 het compensatiebedrag vastgesteld is op € 14.666 en dat belanghebbende hierdoor recht heeft op compensatie van € 30.000. Over toeslagjaar 2013 heeft belanghebbende geen recht op compensatie.
• Gemachtigde heeft op 17 januari 2023 tegen de beschikking van 29 december
  2022 een bezwaarschrift ingediend.
• UHT heeft op 7 februari 2024 schriftelijk gereageerd op het bezwaarschrift.
• Op 30 juli 2024 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Van de hoorzitting is een
  verslag gemaakt, dat achter het advies is gevoegd.
• Dit advies wordt uitgebracht door [voorzitter], [commissielid] en [commissielid].

Ontvankelijkheid en algemene opmerkingen

Niet in geschil is dat het bezwaarschrift ontvankelijk is.

Overwegingen ten aanzien van de bezwaren en het bestreden besluit

Zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel
De Commissie kan UHT volgen in haar standpunt ten aanzien van de motivering van het besluit en de zorgvuldigheid van het hieraan ten grondslag liggende onderzoek. Voor zover UHT de berekeningen bij het uitbrengen van de bestreden beschikking niet
voldoende zou hebben toegelicht, impliceert dat niet dat van een gebrekkige motivering dan wel onzorgvuldigheid sprake is. Met het indienen van de schriftelijke beschouwing met daarin een uitgebreide uitleg voorzien van de overzichten van het
Landelijk Incasso Centrum (hierna: LIC) en de overige producties is het bestreden
besluit voldoende onderbouwd. Deze bezwaargrond treft geen doel.

Persoonlijk dossier/onvolledig bezwaardossier/schending van “equality of arms”
Belanghebbende voert in bezwaar aan dat UHT in strijd met het beginsel van
“equality of arms” handelt. In haar ogen wordt zij in haar procesbelang geschaad omdat ze niet beschikt over het volledige dossier en daardoor niet over de voor het voeren van bezwaar benodigde documenten. De Commissie overweegt hierover het volgende.

De Commissie is een onafhankelijke bezwaarschriftenadviescommissie in de zin van
artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Voor de procedure bij
de Commissie gelden de procedurele waarborgen van de Awb en tegen beslissingen op
bezwaar van UHT, die volgen op de adviezen van de Commissie, kan een
belanghebbende rechtsmiddelen instellen bij de bestuursrechter.

Op grond van artikel 7:4 lid 2 Awb en artikel 5.2 leden 3 en 4 van de Wht heeft een
belanghebbende voorafgaand aan de hoorzitting bij de Commissie recht op afschriften
van de op de zaak betrekking hebbende stukken. De beschouwing van UHT met de
bijbehorende producties, waaronder ook de “Overzichten (uit)betalingen en/of
verrekeningen toeslagen”, is op 5 maart 2024 aan gemachtigde toegezonden. Hierdoor hebben gemachtigde en belanghebbende kennis kunnen nemen van de stukken die ten grondslag liggen aan het bestreden besluit en gelegenheid gehad om daarop te reageren. Uit de stellingname van belanghebbende en UHT volgt niet dat in het aan de Commissie en belanghebbende beschikbaar gestelde bezwaardossier nog specifieke stukken zouden ontbreken die van enig belang zijn geweest bij het door UHT genomen besluit. De Commissie ziet daarom geen aanknopingspunten voor het oordeel dat belanghebbende in haar procesbelang is geschaad en het beginsel van “equality of arms” geschonden zou zijn. Deze bezwaargrond treft geen doel.

Kenbaar maken van voorlopige zienswijze
Belanghebbende heeft aangevoerd dat UHT geen rekening gehouden heeft met haar
reactie van 15 december 2022 op de voorlopige zienswijze. Op 19 december 2022 werd het bestreden besluit al genomen. In reactie hierop heeft UHT duidelijk gemaakt dat de zienswijze van belanghebbende niet is ontvangen.

De Commissie overweegt dat belanghebbende gelet op de brief van 7 november 2022
binnen zes weken kan reageren waarin zij kan aangeven of de berekening klopt. Nu in
bezwaar vast is komen te staan dat de zienswijze door UHT niet is ontvangen, is de
bezwaarprocedure de aangewezen weg om dit gebrek te herstellen. Omdat verder niet
is aangegeven welk nadeel belanghebbende door dit gebrek heeft gehad, laat de
Commissie dit bezwaar verder buiten beschouwing. Deze bezwaargrond treft geen doel.

Het bestreden besluit niet juist kenbaar maken
Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State
volgt uit artikel 2:1 van de Awb dat het optreden van een gemachtigde tot gevolg heeft
dat het contact met de belanghebbende in beginsel via deze gemachtigde verloopt.
Heeft het bestuursorgaan, zoals UHT, weet van het optreden van een gemachtigde voor de belanghebbende in een bepaalde zaak, dan zal toezending van een besluit in die zaak uitsluitend aan de belanghebbende zelf in de regel tot gevolg hebben dat geen bekendmaking “op de voorgeschreven wijze” heeft plaatsgevonden, zodat de termijn voor het aanwenden van rechtsmiddelen daartegen niet is aangevangen.

De Commissie stelt vast dat de hiervoor beschreven situatie van gemachtigde c.q.
belanghebbende zich heeft voorgedaan omdat uit de brief van 7 december 2022 volgt
dat gemachtigde de belangen van belanghebbende behartigde. Het bestreden besluit
van 30 december 2022 is nadien alleen aan belanghebbende kenbaar gemaakt zodat de bekendmaking niet op de voorgeschreven wijze heeft plaatsgevonden. De Commissie meent, onder toepassing van artikel 6:22 van de Awb, echter dat gemachtigde in haar belangen niet is benadeeld. Gemachtigde heeft binnen de bezwaartermijn tijdig bezwaar gemaakt en er is niet in geschil dat het bezwaarschrift ontvankelijk is. Deze bezwaargrond treft geen doel.

De compensatieberekening
Naar aanleiding van het ingestelde bezwaarschrift heeft UHT ambtshalve de
compensatieberekening nogmaals kritisch tegen het licht gehouden en vastgesteld dat
een aantal componenten van de berekening onjuist zijn. Het gaat daarbij om de
volgende componenten:

• Het verschil met de laatst vastgestelde beschikking KOT, component f
• De rentevergoeding voor gemiste KOT, component o
• Vergoeding voor immateriële schade, component n

Het verschil met de laatst vastgestelde beschikking KOT, component f

De Commissie kan zich verenigen met het ingenomen standpunt van UHT dat voor de
toeslagjaren 2014 en 2015 met betrekking tot component f uitgegaan is van onjuiste
bedragen, te weten: € 6.317 en € 4.706. De juiste bedragen zijn € 6.050 en € 4.679.
Deze bedragen zijn over de toeslagjaren 2014 en 2015 als volgt vastgesteld:

• toeslagjaar 2014: De laatste beschikking KOT is bij beschikking van 1 augustus
  2016 vastgesteld op € 7.026 en de hoogte van de KOT was € 1.231 nadat deze
  ten onrechte neerwaarts werd bijgesteld. Het verschil tussen deze bedragen is €
  5.795. Belanghebbende heeft ook toeslagrente van € 255 ontvangen zodat het
  totaalbedrag uitkomt op € 6.050.
• toeslagjaar 2015: De laatste beschikking KOT is bij beschikking van 11 november
  2016 vastgesteld op € 5.742 en de hoogte van de KOT was € 1.063 nadat deze
  ten onrechte neerwaarts werd bijgesteld. Het verschil tussen deze bedragen is €
  4.679. Belanghebbende heeft geen toeslagrente ontvangen zodat het
  totaalbedrag € 4.679 blijft.

Het is de Commissie niet gebleken dat UHT gelet op het voorgaande is uitgegaan van
onjuiste gegevens.

De rentevergoeding voor gemiste KOT, component o
UHT heeft in de schriftelijke beschouwing van 7 februari 2024 vastgesteld dat de
rentevergoeding voor gemiste KOT in de bestreden beschikking van 29 december 2022 met kenmerk UHT-DCH onjuist is berekend.

De juiste bedragen over de toeslagjaren 2014 en 2015 luiden als volgt: € 1.954 en €
1.369 terwijl in het bestreden besluit de volgende bedragen zijn opgenomen: € 1.788 en € 1.522. UHT meent dat alleen het hogere bedrag meegenomen kan worden en het
lagere niet omdat het verbod van reformatio in peius daaraan in de weg zou staan.

Het uit artikel 7:11 van de Awb voortvloeiende verbod van reformatio in peius betekent dat het indienen van een bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat de indiener via de heroverweging door het bestuur in een slechtere positie geraakt, dan zonder de bezwaarprocedure mogelijk zou zijn. In een aantal uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) (vergelijk onder meer ECLI:NL: CRVB: 2022:865) heeft deze rechter geoordeeld dat de enkele omstandigheid dat een element van de besluitvorming in bezwaar voor betrokkene in negatieve zin wordt bijgesteld, op zich niet leidt tot een verboden benadeling.

Het gaat er aldus de CRvB om of het resultaat van de besluitvorming ook nadelig is voor de betrokkene. Voor zover UHT in haar beslissing op bezwaar één of meerdere bedragen wijzigt ten nadele van belanghebbende, merkt de Commissie op dat deze enkele omstandigheid niet zonder meer leidt tot strijdigheid met het verbod van reformatio in peius. Om te kunnen beoordelen of het resultaat van de wijzigingen nadelig is voor belanghebbende, dient het resultaat van de compensatieberekening in de bestreden beschikking te worden vergeleken met het resultaat van de nieuwe
compensatieberekening in de beslissing op bezwaar. Deze nog uit te voeren
herberekening mag er niet toe leiden dat belanghebbende in een slechtere positie
geraakt vergeleken met het bestreden besluit.

Met het standpunt van UHT, om component o alleen voor het toeslagjaar 2014 aan te
passen omdat het bedrag hoger uitpakt, en over het toeslagjaar 2015 niet, constateert
de Commissie dat belanghebbende niet in een in voornoemde zin slechtere positie is
geraakt of anderszins is tekortgedaan.

De Commissie stelt vast dat de rentevergoeding voor gemiste KOT alleen voor 2014
opwaarts wordt bijgesteld zodat het bezwaarschrift tegen de beschikking van 29
december 2022 met kenmerk UHT-DCH (gedeeltelijk) gegrond wordt verklaard.

Vergoeding voor immateriële schade, component n
Wat betreft de ingangsdatum van de vergoeding voor de immateriële schade overweegt de Commissie dat deze op grond van artikel 2.3 lid 4 van de Wht dient te worden gesteld op de dagtekening van een eerste beschikking tot het verminderen of niet toekennen van KOT of het beëindigen van voorschotverlening voor KOT die een direct gevolg is van (onder meer) vooringenomen handelen van B/T.

Uit de in het geding gebrachte stukken blijkt dat voor de gehanteerde startdatum, d.d. 9 september 2015, is uitgegaan van de datum waarop de beslissing op bezwaar in de
systemen van B/T is verwerkt. De verwerking van deze beslissing op bezwaar die ziet op toeslagjaar 2013 heeft gevolgen voor de KOT voor de toeslagjaren 2014 en 2015. Voor de jongste zoon van belanghebbende werd de KOT vanaf dat moment gestopt. De Commissie adviseert UHT aan deze startdatum vast te houden, nu deze eerder valt dan de datum van de eerste neerwaartse beschikking, d.d. 21 oktober 2015.

Aangezien sprake is van gedeeltelijke gegrondverklaring van het bezwaar, dient de
periode waarover de immateriële schade wordt berekend door te lopen tot de
dagtekening van de beslissing op bezwaar. Dit geldt ook voor de vaste vergoeding voor
overige schade van 1% die gelet op het voorgaande gewijzigd moet worden.

Herbeoordeling over 2009 tot en met 2012
Belanghebbende heeft tijdens de hoorzitting het standpunt ingenomen dat het
onduidelijk is waarom de toeslagjaren 2009 tot en met 2012 niet zijn meegenomen in
de herbeoordeling. In haar ogen had dit moeten gebeuren, omdat over deze jaren ook
sprake was van KOT.

De Commissie stelt vast dat het verzoek om herbeoordeling van belanghebbende alleen zag op de toeslagjaren 2013 en 2014. De persoonlijk zaaksbehandelaar heeft het verzoek vervolgens na een gesprek met belanghebbende uitgebreid met toeslagjaar 2015. In dat licht kan niet worden geconcludeerd dat UHT nagelaten heeft om de toeslagjaren 2009 tot en met 2012 in de herbeoordeling te betrekken. Nu het
oorspronkelijke verzoek en de bestreden beschikking de omvang van de onderhavige
bezwaarprocedure bepalen, ziet de Commissie geen mogelijkheden om deze
toeslagjaren (alsnog) in haar advisering te betrekken. De Commissie heeft goede nota
genomen van de ter zitting gedane toezegging van UHT om de toeslagjaren 2009 tot en met 2012 alsnog in herbeoordeling te nemen.

Compensatie voor toeslagjaar 2013
De stelling van belanghebbende dat zij ook gedupeerd is over toeslagjaar 2013 is
onvoldoende onderbouwd. Gelet op wat is aangevoerd door belanghebbende is niet aannemelijk geworden dat bij de toekenning, aanpassing of terugvordering van de KOT over dit toeslagjaar sprake geweest is van institutioneel vooringenomen handelen dan wel hardheid bij de toepassing van het stelsel door B/T.

De Commissie stelt vast dat over toeslagjaar 2013 de KOT tweemaal neerwaarts is
bijgesteld. De eerste neerwaartse bijstelling vond plaats vanwege een tweetal
doorgegeven wijzigingen die belanghebbende doorgaf, zodat de KOT werd aangepast
van € 8.928 naar € 7.529. De tweede neerwaartse bijstelling van € 7.529 naar € 6.920
vond plaats doordat het gezamenlijk toetsingsinkomen hoger werd vastgesteld.
Belanghebbende heeft tegen de vaststelling van de KOT bezwaar gemaakt omdat geen
rekening gehouden is met de opvang van haar jongste zoon bij [naam kinderopvang 1] Na ontvangst van de (derde) jaaropgave is het bezwaar met de beslissing
op bezwaar van 21 september 2015 gegrond verklaard en is de hoogte van de KOT
aangepast naar € 7.188. De Commissie maakt uit het antwoordformulier van 12
september 2014 op dat belanghebbende aan B/T de opvanggegevens van haar twee
kinderen doorgaf. Het ging daarbij om de opvanggegevens van [naam kinderopvang 2] en [naam kinderopvang 3]. Dat B/T bedacht had moeten zijn dat er ook nog kinderopvang werd afgenomen bij [naam kinderopvang 1] kan de Commissie niet uit de stukken afleiden. De Commissie ziet in deze situatie dan ook geen vooringenomen handelen van B/T.

De Commissie meent, gelet op het voorgaande, dat B/T over toeslagjaar 2013 de KOT
diverse keren heeft bijgesteld en dat het hierbij gaat om reguliere bijstellingen. Deze
bijstellingen zijn in overeenstemming met de wet uitgevoerd. Degelijke bijstellingen
geven, gelet op artikel 2.1 lid 1 onder b Wht, in beginsel ook geen aanspraak op een
zogenoemde hardheidstegemoetkoming. De Commissie heeft geen aanknopingspunten gevonden om hier ten aanzien van belanghebbende anders over te oordelen. Verder is ook geen sprake geweest van een onterechte kwalificatie O/GS zodat ook op compensatie op deze grond geen recht bestaat.

Naar het oordeel van de Commissie zijn er dan ook geen aanknopingspunten om aan te nemen dat belanghebbende voor toeslagjaar 2013 als gedupeerde in de
zin van de Wht is aan te merken. Deze bezwaargrond treft geen doel.

Beslagvrije voet
De Commissie merkt in zijn algemeenheid op dat de algemene stellingname dat geen
rekening is gehouden met de beslagvrije voet, onvoldoende is om hardheid van het
stelsel aan te nemen. Daarnaast heeft de Commissie ook in het dossier geen
aanknopingspunten gevonden die de stellingname van belanghebbende onderschrijven.

De Commissie overweegt dat de uitgevoerde verrekeningen onderdeel zijn van de
uitvoering die over de jaren 2013 tot en met 2015 aan de KOT is gegeven. Het
verrekenen van terechte terugvorderingen levert geen compensatie op grond van
hardheid op. Uit de wetsgeschiedenis van de Wht en systematiek van de
compensatieregeling kan niet worden afgeleid dat de wetgever dergelijke gevallen voor ogen heeft gehad. De situatie van verrekening wordt niet expliciet door de wetgever genoemd. Bij de bepaling van de hoogte van de compensatie in de artikelen 2.2 en 2.3 van de Wht wordt aangesloten bij het bedrag van de weigering, terugvordering of stopzetting van KOT die een direct gevolg is van onder andere hardheid. De verrekening van een op zichzelf terechte terugvordering of stopzetting valt daar niet onder. Dat is verder ook met zoveel woorden terug te lezen in de memorie van toelichting. Daarin staat: Bij gedupeerden door een onterechte O/GS kwalificatie waren de terugvorderingen op zichzelf niet onterecht, dus deze worden niet gecompenseerd. Daar komt bij dat in de wetsgeschiedenis, namelijk in de nota naar aanleiding van het verslag, wordt opgemerkt dat de reikwijdte van de hardheidsregeling bewust enigszins beperkt is gehouden en dat eventuele uitbreidingen een nieuwe bewuste afweging van de wetgever vergen
(Kamerstukken II 2021-2022, 36 151, nr. 7, p. 14). Aan de bezwaargrond dat de B/T bij
de verrekeningen geen rekening heeft gehouden met de beslagvrije voet, komt de
Commissie gelet op wat hiervoor is overwogen niet meer toe. Deze bezwaargrond treft
geen doel.

Slachtoffer van identiteitsfraude
Belanghebbende vermoedt dat zij slachteroffer is geworden van identiteitsfraude omdat de problemen met de KOT zijn ontstaan nadat haar zoon een brief van de gemeente Rotterdam ontving. In de KOT beschikkingen die nadien door B/T zijn genomen kwamen de gegevens van haar zoon niet meer voor. Verzocht wordt om na te gaan of één van haar gezinsleden was opgenomen op een fraudelijst.

De Commissie merkt allereerst op dat zij niet bevoegd is om nader uit te zoeken of
belanghebbende slachtoffer geworden is van identiteitsfraude. Tijdens de hoorzitting
heeft de behandelend ambtenaar van UHT duidelijk gemaakt dat hierover met
belanghebbende en haar partner nog een afspraak wordt gemaakt.

De Commissie maakt in ieder geval uit het informatie- en beoordelingsformulier op dat naar aanleiding van de beschikking van 6 januari 2015 door belanghebbende bezwaar is gemaakt. In deze beschikking werd de hoogte van de KOT over toeslagjaar 2013 bepaald op € 6.920. Het bezwaarschrift werd gegrond verklaard omdat niet alle opvanggegevens van [naam kinderopvang 1] in de beschikking waren meegenomen. Het ging daarbij om de opvanggegevens van belanghebbende haar jongste zoon. Hierdoor is de KOT met de beslissing op bezwaar van 21 september 2015 aangepast naar € 7.188 na ontvangst van de jaaropgave. Door een vergissing van de behandelend
bezwaarmedewerker van B/T is de KOT per abuis vanaf 1 januari 2014 stopgezet. Dat
heeft ertoe geleid dat de KOT aanvankelijk te laag is vastgesteld op € 1.231. Met de
beschikking van 1 augustus 2016 is dat aangepast naar € 7.026.

De Commissie heeft uit de onderliggende stukken van het bezwaardossier geen
aanwijzingen aangetroffen dat er een relatie bestaat tussen de gemeente Rotterdam en de informatie van B/T.

Het is de Commissie verder niet gebleken dat belanghebbende op een FSV-lijst heeft
gestaan dan wel strafrechtelijk vervolgd is geweest voor de toeslagjaren 2013 tot en met 2015. Belanghebbende heeft over deze jaren ook geen boete opgelegd gekregen of onterecht de kwalificatie Opzet/Grove schuld gekregen.

Vergoeding van de wettelijke rente
De Commissie ziet geen aanleiding om zich ook uit te laten over de vergoeding van de
wettelijke rente omdat de beslissing om € 30.000 toe te kennen niet binnen de
wettelijke termijn is genomen. De wettelijke rente maakt geen onderdeel uit van de
bestreden beschikking. Ter zitting heeft de behandelend ambtenaar van UHT aangegeven dat over de vergoeding van de wettelijke rente nog een aparte brief volgt.
Gemachtigde en belanghebbende worden hiervan op de hoogte gebracht.

Gelet op het voorgaande meent de Commissie dat het bezwaarschrift gericht tegen de
beschikking van 29 december 2022, met het kenmerk UHT-DCH, gedeeltelijk gegrond
verklaard dient te worden.

Proceskostenvergoeding
De Commissie is van oordeel dat belanghebbende een vergoeding van de proceskosten toekomt. Omdat de hoogte van het compensatiebedrag wijzigt en het primaire besluit wordt herroepen, adviseert de Commissie om het verzoek voor vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in deze bezwaarprocedure toe te wijzen. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft belanghebbende recht op een forfaitaire vergoeding op basis van twee procespunten (indienen van een bezwaarschrift en verschijnen op de hoorzitting) met een wegingsfactor twee. Evenals in eerdere zaken adviseert de Commissie daarbij de hoogste vergoeding per procespunt toe te kennen.

Conclusie

Gelet op het vorenstaande adviseert de Commissie UHT om:

• Het bezwaar gericht tegen de beschikking van 29 december 2022 met kenmerk:
  UHT-DCH gedeeltelijk gegrond te verklaren;
• in de compensatieberekening met betrekking tot de toeslagjaren 2014 en 2015
  component f aan te passen naar respectievelijk € 6.050 en € 4.679. Component
  o van toeslagjaar 2014 aan te passen naar € 1.954. De vergoeding voor de
  immateriële schade opnieuw te berekenen tot aan de datum van de beslissing op
  bezwaar. De aanvullende vergoeding (1% van het subtotaal) eveneens aan te
  passen;
• een proceskostenvergoeding voor de onderhavige bezwaarprocedure toe te
  kennen van twee procespunten tegen het hoogste tarief, met een wegingsfactor
  van twee.